Beiträge aus dem
Schwerpunkt

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02/2007 		 

Geld für kommunale Verwaltungen

Dezentralisierung soll in Entwicklungsländern die Kompetenzen der Städte und Gemeinden erweitern und ihre finanzielle Autonomie erhöhen. Diesen Aufgaben stellen sich Benin und Ruanda unter sehr verschiedenen Voraussetzungen. Dass die Kommunen in Ruanda besser ausgestattet sind, liegt interessanterweise nicht zuletzt an der größeren Durchsetzungsmacht ihrer autoritär auftretenden nationalen Regierung.


[ Von Valens Mulindabigwi und Uwe Singer ]

In Benin und Ruanda hat der Dezentralisierungsprozess in den 1990er Jahren eingesetzt. Neue Gesetze über Gemeindeverwaltungen werden in Benin seit 2002 und in Ruanda seit 2001 implementiert. In beiden Fällen finanziert im Wesentlichen die Gebergemeinschaft den Reformprozess. Das langfristige Ziel ist die effizientere öffentliche Leistungserbringung in Sektoren wie Wasserversorgung, Bildung und Transport sowie die bessere Erfüllung von Querschnittsaufgaben wie Frauenförderung oder nachhaltigem Ressourcenmanagement.

Die finanziellen und rechtlichen Rahmenbedingungen des kommunalen Kompetenzzuwachses unterscheiden sich in beiden Ländern erheblich. In Ruanda wurde im vergangenen Jahr die Übertragung der genannten Zuständigkeiten von den zentralstaatlichen Behörden zu den technischen Diensten der Gemeinden abgeschlossen. Es stehen ausreichende Mittel und kompetentes Personal zur Verfügung. In Benin verfügen Gemeinden dagegen zwar über das Recht, technische Dienste zu gründen, doch bisher ist das nicht geschehen. Das liegt nicht nur an knappen Mitteln, sondern auch am weiterhin großen Einfluss staatlicher Sektorbehörden.

In Ruanda ist jede Gemeinde dazu befugt, öffentliche Aufträge in jeder Höhe auf ihrem Territorium zu vergeben. Dagegen müssen Kommunalverwaltungen in Benin wichtige Aufträge von den jeweils zuständigen Ministerien genehmigen lassen. Ein weiterer Faktor, der die Kommunen in Benin behindert, ist paradoxerweise der Ansatz des Community Development, den die Gebergemeinschaft seit den 1990er Jahren praktiziert. Seither kooperieren Entwicklungsprogramme und -projekte mit lokalen Komitees. Diese sind beispielsweise für die Mobilisierung der Eigenbeiträge zu dörflichen Infrastrukturen und den daran gekoppelten Diensten zuständig. Wie es der partizipative Ansatz vorsieht, hatte dies die Entstehung von Ownership in der örtlichen Bevölkerung und ihrer Vertreter gegenüber dem lokalen Servicesystem zur Folge. Folglich wünschen weder die Bevölkerung noch die Geldgeber stärkeres Engagement der Kommunen. Das gilt selbst dort, wo die Dienstleister bisher nur mangelhaft arbeiten.

Die unterschiedlichen Stadien des Kompetenztransfers spiegeln sich in den kommunalen Budgets wider. In Ruanda wurden alle staatlichen Mittel für die genannten Sektoren der öffentlichen Leistungserbringung dezentralisiert. In Benin dagegen wickeln weiterhin vorwiegend zentralstaatliche Behörden Entwicklungsprogramme und -projekte ab. Folglich steht den Gemeinden, welche eigentlich die entscheidende Rolle in der Entwicklungsplanung spielen sollen, kaum Geld für die Implementation zur Verfügung.

Der Unterschied lässt sich leicht an zwei Kommunalverwaltungen verdeutlichen. Tchaourou in Benin hat rund 100 000 Einwohner und verfügte 2003, dem ersten Jahr nach der Verwaltungsreform, über ein Budget von umgerechnet knapp 85 000 Euro. Dagegen verwaltete die ruandische Kommune Nyamagabe mit etwa 300 000 Menschen im ersten Jahr nach der finanziellen Dezentralisierung 2,1 Millionen Euro. Ihr stand also pro Einwohner rund achtmal mehr Geld zur Verfügung.

In Ruanda unterzeichnen die Bürgermeister sogenannte Leistungsverträge („Imihigo“), in denen sie sich gegenüber dem Präsidenten verpflichten, die in den Jahresplänen genannten Maßnahmen umzusetzen. Daran ist die Mittelzuteilung gebunden, evaluiert wird jährlich. Weicht die tatsächliche Implementierung grundlos von dem Plansoll ab, droht die Absetzung des Bürgermeisters. „Imihigo“ ist also ein Steuerungsinstrument, das die ruandischen Gemeindeverwaltungen zwingen soll, realistisch zu planen und zu agieren. Sie handeln zwar eigenständig, unterliegen aber starker zentralstaatlicher Lenkung und Kontrolle.

In Benin fehlt derlei. Dort planten die Gemeindeverwaltungen folglich zunächst ohne Rücksicht auf die Budgets. Die für 2004 bis 2008 erstellten Planungen Tchaourous übertrafen pro Jahr denn auch mehr als zwanzigfach den Haushalt des Ausgangsjahres 2003. Zur Realitätsferne trug bei, dass die Gemeindeverwaltung keine verlässlichen Zahlen darüber hatte, wie viel Geld staatliche Behörden auf ihrem Territorium für Projekte und Programme, die von internationalen Gebern finanziert werden, einsetzen würden.

In Benin gibt es keine staatlichen Erzwingungsinstrumente und -instanzen, um ausbleibende Implementierung zu sanktionieren. Folglich hat die kommunale Entwicklungsplanung in erster Linie Wunschlisten hervorgebracht. Dass die Verwirklichung offensichtlich unwahrscheinlich ist, schwächt das Ansehen der Gemeindeverwaltungen. Die Öffentlichkeit nimmt sie bisher kaum als wichtige Instanzen wahr.


Eigene Mittel

In beiden untersuchten Ländern wurde versucht, die finanzielle Autonomie der Gemeinden zu stärken. Instrumente dazu sind beispielsweise kommunale Steuern oder eigene Wirtschaftsaktivitäten.

In Tchaourou betrug der Anteil der Eigeneinahmen am Haushalt 2003 fast 50 Prozent. Diese hohe Quote wird aber durch das niedrige Gesamtbudget relativiert. Pro Einwohner generiert Tchaourou tatsächlich nur eigene Einnahmen in Höhe von 0,40 Euro. In Nyamagabe, wo nur neun Prozent des Budgets aus eigenen Einnahmen stammen, beträgt der Vergleichswert 0,63 Euro. In beiden Fällen spielen dabei solche Steuern eine große Rolle, die bereits vor dem Dezentralisierungsprogramm in Kraft waren. Dazu gehören Gewerbesteuern (etwa auf den Betrieb von Marktständen) und Grundsteuern. Beide Kommunen erheben aber auch Gebühren für Genehmigungsverfahren.

In vieler Hinsicht ist die ruandische Kommunalverwaltung bessergestellt. In diesem Land werden die Gemeinden an staatlichen Einnahmen aus dem Tourismus oder dem Export wichtiger Produkte wie Kaffee oder Tee beteiligt. In Benin verdienen dagegen örtliche Gebietskörperschaften nicht am Export des wichtigsten Weltmarktprodukts Baumwolle. Auch ist in Benin trotz vielfältiger Möglichkeiten kein nennenswertes unternehmerisches Engagement der Kommunen abzusehen. In Ruanda dagegen entwickeln viele Gemeinden interessante Ideen. Nyamagabe plant etwa den Neubau eines Hotels samt anschließender Verpachtung und will in die Maracuja-Verarbeitung einsteigen.

Der wichtigste Grund der relativen finanziellen Besserstellung der ruandischen Stadt ist aber die hohe Durchsetzungsmacht des Zentralstaats. Nyamagabe profitiert davon, dass existierende Steuern nicht nur zur Gemeindefinanzierung beitragen sollen, sondern auch tatsächlich von der Regierung eingetrieben werden. Beispielsweise zahlen alle Zweiradbesitzer landesweit eine „Fahrradsteuer“. Ähnliche Abgaben werden in Benin offiziell auf die Genehmigung von Nähmaschinen oder Gewehren erhoben. Ihre Eintreibung wird aber gescheut und allenfalls in größeren Städten umgesetzt. Oft kennen örtliche Behörden die entsprechenden Bestimmungen gar nicht.

Typisch für Benin sind zudem lokalspezifische Abgaben- und Finanzierungssysteme, die unter anderem im Kontext von Community Development entstanden. Beispielsweise trägt die Bevölkerung rund 80 Prozent der laufenden Schulkosten. Es fällt den Gemeinden
also schwer, zusätzliches Engagement (samt Geldeintreibung) auf diesem Gebiet zu rechtfertigen, obwohl solche Schritte seit der Dezentralisierung gesetzlich verankert sind.

Ein hohes Einnahmepotenzial bestünde grundsätzlich in der Besteuerung von Ressourcennutzung wie etwa dem Abbau von Baumaterial wie Sand und Kies, der Fischerei oder der Holzkohleproduktion. Ein wichtiger Wirtschaftszweig in Benin ist zudem der größtenteils illegale Wertholzeinschlag. Könnte Tchaourou überall auf dem ausgedehnten Gemeindegebiet, wo derlei betrieben wird, darauf Steuern erheben, wären die entsprechenden Einnahmen wahrscheinlich noch vor den staatlichen Transfers der größte Budgetposten. Die Kluft zwischen öffiziellem Recht und gesellschaftlicher Praxis steht dem freilich im Wege.

Zweifellos sind kommunale Steuern die aussichtsreichste Möglichkeit, Gemeindefinanzen aufzubessern. Das lässt aber Widerstände erwarten. Weil die Verantwortlichen in Benin den Missmut der Wähler befürchten, planen sie nur in seltenen Fällen, existierende Abgaben systematisch einzutreiben oder gar neue zu erheben. In beiden Ländern würde die Einführung neuer, breitenwirksamer Besteuerung Erinnerungen an die erst Mitte der 1990er Jahre abgeschaffte, seit der Kolonialzeit erhobene Kopfsteuer wecken. Angesichts der gravierenden Armut in beiden Ländern wäre ein höheres Steueraufkommen ohne eine Mehrbelastung der Bevölkerung nur über eine Erhöhung der Agrarproduktion, der Weiterverarbeitung und des Handels zu erreichen.


Fazit

Auch wenn das paradox erscheinen mag, ist Dezentralisierung in Ruanda ein zentral gesteuerter Prozess. In Benin ist der Dezentralisierungsprozess dagegen wegen einer gewissen Laissez-faire-Haltung von Staat und Gebern Politik ins Stocken geraten. Weil weder
Finanzen noch Zuständigkeiten an die Kommunen übertragen wurden, bleibt ihre Handlungsfähigkeit im Entwicklungsprozess unter ihrem Potenzial.

Grundsätzlich ist die vorherrschende politische Kultur in Benin aber demokratischer als in Ruanda. Das äußerte sich beispielsweise bei den Kommunalwahlen darin, dass sich auch Vertreter politisch marginaler Bevölkerungsgruppen durchsetzen konnten. Würden die institutionellen Rahmenbedingungen zu Gunsten der Gemeinden geändert, könnte sich diese Legitimation als ein langfristig weitaus wichtigerer Erfolgsfaktor erweisen als der letztlich auf den Weisungen des Präsidenten Paul Kagame in Ruanda beruhende Dezentralisierungsprozess. Es ist zu befürchten, dass die derzeitigen Dezentralisierungserfolge nach dem Ende der autoritär agierenden Regierung Kagames sich als ähnlich fragil erweisen werden, wie das die bis Ende der 1980er Jahre als modellhaft gepriesenen Entwicklungserfolge der ähnlich autoritären Regierung Juvénal Habyarimanaa taten.


Dr. Valens Mulindabigwi
ist Agrarwissenschaftler an der Universtität zu Köln im Projekt IMPETUS (Integratives Management-Projekt für einen effizienten und tragfähigen Umgang mit Süßwasser in Westafrika). Er erforscht unter anderem Anbausysteme, Landmanagement und Capacity Building. Auf diesen Feldern hat er zuvor in Ruanda gearbeitet.
vmulinda@uni-koeln.de
http://www.impetus.uni-koeln.de

Dr. Uwe Singer
ist Geograph und arbeitet in der InWEnt-Abteilung Wirtschafts-, Bevölkerungs- und Sozialstatistik. Vorher war er als wissenschaftlicher Mitarbeiter im Forschungsprojekt IMPETUS tätig.
uwe.singer@inwent.org


Literatur:
Bako-Arifari, N.; Doevenspeck, M. & Singer, U., 2004:
Politique locale et stratégies de mobilisation de ressources financières à l’échelle communale au Bénin. In: Baltissen, G.; Hilhorst, T. (Hg.): Financer la décentralisation rurale: Taxes et impôts à l’échelle locale au Bénin, Burkina Faso et Mali. Bulletin 357. Institut Royal des tropiques (KIT). Amsterdam. S. 16 - 44.
Centre pour l’Environnement et le Développement en Afrique, 2005:
Les premiers pas des communes au Bénin: Enseignements du processus de la décentralisation. Bulletin 371. Institut Royal des tropiques (KIT). Amsterdam.