| |
Beiträge aus dem
Schwerpunkt
Ohne Steuern keine demokratische Mitwirkung
Der Triumphzug der Mehrwertsteuer
Gerechtigkeit im Blick – Steuerpolitik südlich der Sahara
Geld für kommunale Haushalte in Benin und Ruanda
Einsatz eigener Mittel stärkt Vertrauen in eigene Kraft
„Public Private Partnerships auszuhandeln ist sehr schwierig“
02/2007
|
|
Auf eigene Kraft setzen
Die Forderung nach größeren Eigenbeiträgen armer Länder steht nicht im Widerspruch zur Selbstverpflichtung der Geberländer, die Entwicklungshilfe aufzustocken. Allerdings wäre die einseitige Erhöhung der finanziellen Unterstützung ohne zusätzliche Anstrengungen der Empfängerländer kontraproduktiv. Es gibt verschiedene Ansätze, um inländische Ressourcen zu mobilisieren, und Geber sollten Wert auf solche Reformanstrengungen legen. Sinnvoll ist beispielsweise, kostendeckende Gebühren für Infrastrukturen zu erheben.
[ Von Nassir Djafari ]
Angesichts des voraussichtlich zunehmenden Finanztransfers an die armen Länder, insbesondere in Form von Budgethilfe, stellen sich Fragen nach der Souveränität und der Eigenverantwortung der Regierungen. Viele Niedrigeinkommensländer hängen schon jetzt in historisch beispiellosem Maß von externer Finanzhilfe ab. Im Jahre 2003 entsprach die gesamte Entwicklungshilfe (Official Development Assistance / ODA) an die Länder südlich der Sahara (ohne Nigeria und Südafrika) fast zwölf Prozent deren Bruttoinlandsprodukts (Moss et al., 2006). Laut OECD-Daten werden im Jahr 2010 die zehn geberabhängigsten Länder Entwicklungshilfe in Höhe von 29 bis 63 Prozent ihres BIP erhalten.
Viele Länder nutzen einheimische Ressourcen noch nicht ausreichend. Das belegen extrem ungleiche Vermögens- und Einkommensverteilungen sowie die verbreitete Steuerhinterziehung und -flucht. Dem UN Millennium Project (2006) zufolge könnten die Entwicklungsländer selbst jährlich vier Prozent ihres BIP zusätzlich für die Erreichung der Millenniumsziele (MDG) mobilisieren. Auch der Internationale Währungsfonds und die Weltbank halten das Einnahmepotenzial der Entwicklungsländer noch nicht für ausgeschöpft. Dabei geht es nicht nur um Staatseinkünfte aus Rohstoffexporten wie Erdöl, Gas und Mineralien.
Steuern
Das konsequente Eintreiben von Steuern ist eine machtpolitisch sensible Aufgabe, die nicht allein mit der Verbesserung von Verwaltungsabläufen zu bewältigen ist. Sie erfordert den erklärten Willen der jeweiligen Regierung. Angesichts der Dominanz einflussreicher Kreise fällt es den Verantwortlichen aber häufig leichter, Gebermittel in Anspruch zu nehmen, als fiskalpolitische Reformen durchzusetzen. Aus der Perspektive der Industrieländer ist das nicht akzeptabel. Dass sie auf ihre Steuerzahler Rücksicht nehmen müssen, belegt eben auch, dass solche Zwangsabgaben ein besonderes Rechenschaftsverhältnis zwischen Bürgern und Regierungen begründen (siehe Essay von Mick Moore auf S. 56).
Reformen zur Stärkung der Eigenfinanzierung sind in mehreren Ländern, die Budgethilfe erhalten, bereits Bestandteil der Verhandlungen zwischen den dortigen Regierungen und den Gebern. Meist stehen Steuerreformen und teilweise auch die Einführung kostendeckender Tarife (vor allem für Wasser und Strom) auf der Agenda. In einigen Ländern – etwa Uganda – ist die Erhöhung des Anteils der Staatseinnahmen am BIP sogar Bestandteil der nationalen Armutsminderungsstrategie. In Mosambik nimmt die Diskussion über die Höhe der Staatseinnahmen innerhalb des Budgethilfeprogramms breiten Raum ein.
Ein wichtiger Schritt zur Erschließung des staatlichen Einnahmepotenzials ist zudem die Formalisierung des informellen Sektors. Sein Anteil an der Wirtschaftstätigkeit beträgt in vielen Entwicklungsländern an die 50 Prozent. Das behindert die Steuererhebung erheblich, denn Betriebe, die nicht registriert sind, zahlen auch keine Steuern. Werden informelle Unternehmen in den formellen Sektor überführt, wächst entsprechend die Steuerbasis. Nötig sind dafür einerseits transparente und verlässliche Eigentumsrechte sowie andererseits möglichst breiter Zugang zu Finanzdienstleistungen.
Dazu, dass Entwicklungsländer ihr Einnahmepotenzial nicht voll nutzen, tragen auch Steuerhinterziehung und -flucht bei. Die Fachbehörde in Guatemala beispielsweise schätzte deren Ausmaß 2003 auf mehr als zwei Drittel des tatsächlich eingenommenen Volumens. Korruption ist mit diesem Phänomen eng verbunden. Oft dienen Schmiergelder an Finanzbeamte dazu, der Steuerzahlung zu entgehen. In Bangladesh etwa gaben 85 Prozent der befragten Unternehmen an, solche Zahlungen zu leisten. Um solche Missstände zu bekämpfen, reicht es nicht, einzelne Fälle aufzudecken. Die Strafverfolgung muss greifen und abschrecken.
Ferner reduziert Kapitalflucht das Einnahmepotenzial von Entwicklungsländern. Für Afrika südlich der Sahara und für den Mittleren Osten wird geschätzt, dass einheimische Kapitalanleger in der Regel zwei Fünftel ihres Portfolios im Ausland halten. Angesichts der politischen Instabilität und weniger attraktiver Anlagemöglichkeiten in vielen Ländern ist das nicht verwunderlich.
Gebühren
Nutzergebühren sind im Vergleich zu Steuern einfacher zu erheben. Die Bürger sehen unmittelbar, wofür ihr Geld verwendet wird. In vielen Niedrigeinkommensländern decken solche Gebühren jedoch nur einen geringen Teil der Infrastrukturkosten. Da der Staat diese Lücke meist nicht durch Steuern füllen kann, stehen keine ausreichenden Mittel für Wartung, Instandhaltung und Ersatzinvestitionen zur Verfügung – es sei denn, Geber springen ein.
Öffentliche Versorgungsunternehmen werden häufig ineffizient geführt und die Qualität ihrer Dienstleistungen bleibt gering. Mangelhafte Infrastrukturen belasten aber die Volkswirtschaft insgesamt. Um staatliche Eigenfinanzierungskapazitäten zu stärken, lohnt es sich, die Leistungsfähigkeit der Versorgungsunternehmen zu stärken. Sie brauchen dafür einen ausreichenden Grad an Autonomie für betriebswirtschaftliches Handeln. Sie sollten beispielsweise in der Lage sein, Investitionsentscheidungen bedarfsgerecht zu fällen und eigenständig durchzuführen. Auch in Sachen Personal, Tarifstrukturen und dergleichen mehr brauchen Versorgungsbetriebe Bewegungsspielraum, wenn sie effizient und kundenorientiert arbeiten sollen. Selbstverständlich muss über geeignete Aufsichts- und Kontrollmechanismen Rechenschaftspflicht gegenüber den Nutzern, Kunden und Staat bestehen.
Ein oft erhobener Einwand gegen Gebühren ist, dass sie arme Bevölkerungsgruppen überfordern könnten. Dieses Argument übersieht aber, dass dort, wo beispielsweise Trinkwasser offiziell gratis bereitgestellt wird, nicht genügend Mittel vorhanden sind, um die Anlagen ordnungsgemäß instand zu halten und auszubauen. Die Folge sind Engpässe in der Wasserversorgung. Die Lücke wird durch informelle oder sogar illegale Wasseranbieter geschlossen, die für ihre Nutzer sehr teuer sind. Laut einer Studie über sieben lateinamerikanische Länder ist informelle oder illegale Gebührenerhebung dort besonders verbreitet, wo offiziell weitgehend kostenlose Basisversorgung vorherrscht.
Weltbank und IWF empfehlen formelle und nachvollziehbare Gebühren zu erheben, um die Servicequalität zu steigern und Finanzengpässe zu schließen. Davon sind die ärmsten Entwicklungsländer aber noch weit entfernt. Die Wassertarife decken im Durchschnitt der Niedrigeinkommensländer nur drei Prozent der vollständigen Kosten. Zum Vergleich: In den OECD-Ländern wird rund die Hälfte der Vollkosten durch Gebühren gedeckt.
Deutlich bessere Kostendeckungsanteile zeichnen die Elektrizitätsversorgung in Niedrigeinkommensländern aus. In einem Viertel der Fälle sind die Stromtarife hoch genug, um die Kapital- wie auch die Betriebskosten zu bestreiten (Foster und Yepes, 2006). Seit Beginn der 1990er Jahren ist es mehreren Entwicklungsländern gelungen, die Wasser- und Stromtarife erheblich anzuheben und damit die Kostendeckung zu verbessern. Dabei spielte der sektorpolitische Dialog mit den Gebern eine wichtige Rolle.
Grundsätzlich wäre es auch in armen Ländern durchaus möglich, den Unterhalt von Straßen vollständig aus Benzinabgaben zu finanzieren. Dafür müsste aber der Staat am Absatz von Treibstoff verdienen. In vielen Ländern ist das aber nicht der Fall. Anstatt Benzin und Diesel zu besteuern, halten sie den Preis mit Subventionen sogar künstlich niedrig.
Obwohl die Budgetmittel für die Gesundheitsversorgung in Niedrigeinkommensländern in den vergangenen Jahren stark angestiegen sind, wird nach wie vor nur ein Teil der Gesundheitskosten staatlich finanziert. Südlich der Sahara zahlt die Bevölkerung rund die Hälfte des Arzt-, Krankenhaus-, Pflege- und Arzneimittelaufwands aus der eigenen Tasche, während jeweils etwa ein Viertel aus Steuereinnahmen und Entwicklungshilfe bestritten wird (WHO, 2006). Ansätze, die auf gemeinschaftlicher Solidarität der örtlichen Bevölkerung beruhen, und Sozialversicherungssysteme sind in den ärmeren Entwicklungsländern bisher nur punktuell verbreitet. Besonders gemeinschaftsbasierte Systeme sind dazu geeignet, Ressourcen für lokale Gesundheitszentren zu mobilisieren, wie Erfahrungen in Benin und Guinea zeigen (Jacab und Krishan, 2004).
Es ist mittlerweile entwicklungspolitischer Standard, ex ante zu analysieren, welche Folgen Steuer- oder Gebührenerhöhungen für die Armen haben. Leider werden jedoch vielfach Einzelmaßnahmen nur isoliert betrachtet. Es kommt vor, dass die Geber mehr oder weniger zeitgleich mit einer Regierung, die Budgethilfe bekommt, über die Erhöhung bestimmter Steuern sowie die Verbesserung des Kostendeckungsgrads diverser Nutzergebühren verhandeln. Häufig wird die Gesamtbelastung für arme Bevölkerungsgruppen dann nicht untersucht.
Steuern auf Produkte, welche arme Menschen in hohem Maße konsumieren, können diese aber erheblich belasten. Das gilt typischerweise für die bereits erwähnte Besteuerung von Brenn- und Kraftstoffen. Die Poverty and Impact Analysis über die geplante Benzinsteuer in Mosambik stellte fest, dass die damit verbundene Benzinpreiserhöhung zu höheren Transportkosten und damit indirekt auch zu Preissteigerungen für verschiedene Güter des täglichen Bedarfs führen würde (Nicolson, 2003). Um die Armutswirkungen derartiger Reformen abzufedern, können kompensatorische Maßnahmen nötig werden.
Fazit
Die Forderung nach einem stärkeren Eigenbeitrag der armen Länder zur Entwicklungsfinanzierung steht nicht im Widerspruch zu der Selbstverpflichtung der Geberländer zur Aufstockung der ODA. Allerdings würde die einseitige Erhöhung der Finanzhilfe ohne zusätzliche Anstrengungen der Empfängerländer falsche Signale setzen und wäre letzten Endes kontraproduktiv. Insofern sind Bemühungen auf beiden Seiten erforderlich.
Wichtige Schritte in diese Richtung sind:
– Die Budgethilfe sollte an sukzessive steigende Eigenbeiträge der Partnerländer zur Entwicklungsfinanzierung gebunden werden. Deutschland sollte diesen Vorschlag dort, wo es noch nicht der Fall ist, in die Verhandlungen mit den Empfängerregierungen und den anderen Gebern einbringen.
– Der Dialog zwischen Gebern und den Regierungen armer Länder muss auch bei bestehenden Ineffizienzen ansetzen, allen voran der Korruption, durch welche dem Staat in erheblichem Maße Einnahmen verloren gehen. Schließlich dürfte es schwierig sein, eine gesellschaftliche Akzeptanz für mehr Abgaben zu erzielen, wenn ein Großteil öffentlicher Gelder versickert. Die Bekämpfung der Korruption und in einem weiteren Sinne die Reform der öffentlichen Verwaltung, insbesondere des öffentlichen Finanzmanagements, ist daher von großer Priorität.
– Durch die Verbesserung der Rechtssicherheit und die Schaffung von Investitionsanreizen für inländische Unternehmen können wesentliche Ursachen der Kapitalflucht, durch die dem Staat ebenfalls erhebliche Einnahmen entgehen, beseitigt werden. Dies ist gleichwohl ein langfristiger Prozess, der nicht zuletzt von der politischen Stabilität der jeweiligen Länder selbst abhängt.
– Das Einnahmepotenzial des Staates kann deutlich verbessert werden, wenn es gelingt eine größere Rechtssicherheit für Unternehmen des informellen Sektors zu schaffen und sie damit in die formelle Wirtschaft zu integrieren.
– Zur Finanzierung öffentlicher Dienstleistungen sollten nicht nur Steuern, sondern auch Nutzergebühren und Abgaben herangezogen werden. Des Weiteren kann der Staat durch die Verbesserung der Effizienz, Effektivität und Transparenz öffentlicher Ausgaben erhebliche Sparpotenziale nutzen und damit indirekt seinen finanziellen Spielraum erweitern. Eine solche umfassende Sicht der Eigenfinanzierungskapazitäten geht über das herkömmliche Verständnis von Staatseinnahmen hinaus und könnte der internationalen Diskussion neue Impulse geben. Da die Steuerpolitik eine Domäne von IWF und Weltbank ist, könnte sich Deutschland aus Sicht der KfW Entwicklungsbank in der Arbeitsteilung mit anderen Gebern darauf konzentrieren, die Partner bei der Verbesserung des Kostendeckungsgrads von Nutzergebühren, der Einführung innovativer Konzepte zur Instandhaltung der Infrastruktur (z.B. Road Funds), gemeinschaftsbasierten Gesundheitsdienstleistungen sowie bei der Verbesserung der Effizienz und Effektivität öffentlicher Dienstleistungen zu unterstützen.
– Im Rahmen einer Strategie zur Stärkung der Eigenfinanzierungskapazitäten der Entwicklungsländer muss die finanzielle Belastbarkeit der armen Bevölkerung berücksichtigt werden. Hierzu ist es sinnvoll, über fiskalische und sektorbezogene Analysen der Sozialverträglichkeit von einzelnen Steuern und Nutzergebühren hinauszugehen und die Gesamtbelastung der Bevölkerung durch die verschiedenen finanziellen Beiträge, die ihr abverlangt werden, zu analysieren. Dabei ist eine Differenzierung nach Einkommensgruppen sinnvoll. Darüber hinaus ist es erforderlich, auch die Wirkung höherer Steuern, Gebühren und Abgaben auf die Unternehmen, insbesondere die kleinen und mittleren Betriebe, zu berücksichtigen, um deren Wettbewerbsfähigkeit nicht zu gefährden. Diese Aspekte sind bisher in der Praxis noch nicht systematisch betrachtet worden.
Nassir Djafari
ist Projektmanager im Schwerpunktteam „Demokratieförderung und Soziale Infrastruktur/Lateinamerika“ bei der KfW Entwicklungsbank.
nassirdjafari@kfw.de
Quellen:
Foster, V., und T. Yepes, 2006:
Is Cost Recovery a Feasible Objective for Water and Electricity? The Latin American Experience. World Bank Policy Research Working Paper 3943, June
Moss, T., G. Petterson und N. van de Walle, 2006:
An Aid-Institutions Paradox? A Review Essay on Aid Dependency and State Building in Sub-Saharan Africa. Center for Global Development, Working Paper No. 74, January
Nicolson, K., 2003:
Fuel Tax in Mozambique. Department for International Development (DFID), London
Jacab, M., und C. Krishan, 2004:
Review of the Strength and Weaknesses of Community Financing. In: Preker und Carrin, Health Financing for Poor People, World Bank and WHO, Washington
UN Millennium Project, 2005:
Investing in Development: A Practical Plan to Achieve the Millennium Development Goals, New York.
WHO, 2006:
World Health Report
|
