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„Public Private Partnerships auszuhandeln ist sehr schwierig“
02/2007
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„PPP-Verträge sind schwierig auszuhandeln“
Public Private Partnerships (PPP) können dazu beitragen, die finanzielle Belastung einer Regierung zu senken. Laut Barry Anderson, Haushaltsexperte bei der OECD, ist dieser Ansatz jedoch mit erheblichen Risiken verbunden.
[ Interview mit Barry Anderson ]
Was genau ist eine öffentlich-private Partnerschaft?
Es gibt keine allgemein anerkannte Definition. Beispielsweise beschäftigen viele Regierungen keine Ingenieure für Wasserversorgung. Sie betreiben ein staatliches Wasserwerk und engagieren Ingenieure aus dem Privatsektor, die sich um die technischen Probleme kümmern. Im Wortsinn ist das eine öffentlich-private Partnerschaft, aber eine echte PPP zeichnet sich für mich durch Besitz und Betrieb der Kapitalanlage aus. Wenn ein Privatunternehmen die Filteranlage, die Rohre, die Pumpen und so weiter betreibt und besitzt, dann ist das eine wirkliche PPP, bei der im Falle eines Erdbebens oder einer Flutkatastrophe das Unternehmen das Risiko trägt.
Warum ist PPP ein wichtiger Ansatz?
Dafür gibt es zwei Hauptgründe. Erstens haben Regierungen nur begrenzte Mittel für öffentliche Investitionen. Deshalb ist es attraktiv, private Geldgeber investieren zu lassen, zum Beispiel in eine neue Straße. Zweitens will man gern die Effizienz des Privatsektors für öffentliche Dienstleistungen nutzen. Generell arbeiten private Unternehmen effizienter als Regierungsbehörden.
Aber liegt das nicht daran, dass sie gewinnorientiert sind? Private Unternehmen arbeiten zwar effizienter, ihre Dienste erreichen dafür aber normalerweise weniger Menschen. Sie bedienen Kunden nur, wenn sich das rentiert.
Das kann, muss aber nicht so sein. Es hängt davon ab, wie die Dienstleistungen des Privatsektors bezahlt werden. Natürlich kann man eine Straße bauen und eine Nutzergebühr erheben. In diesem Fall werden arme Menschen die Straße vermutlich weniger nutzen als andere. Man kann aber auch eine so genannte „Schattenmaut“ (shadow toll) erheben, die nicht direkt von den Nutzern gezahlt wird. Stattdessen zahlt die Regierung einen bestimmten Betrag, je nachdem wie viele Autos die Straße befahren.
Eine Benzinsteuer könnte diesem Ziel dienen.
Das wäre eine Möglichkeit. Aber die Regierung könnte die Maut auch aus ihren allgemeinen Einnahmen zahlen, um zu gewährleisten, dass arme Leute Zugang zu wichtiger Infrastruktur haben. Es gibt viele Varianten.
Was genau muss eine Regierung tun, um sicherzustellen, dass Privatunternehmen effizient arbeiten?
Das ist eine ausgezeichnete Frage, die genau zum Kern der Sache führt. PPPs sind keine einfachen Arrangements. Zwischen öffentlichem und privatem Sektor muss klar geregelt sein, welche Dienstleistungen bereitgestellt werden und wie hoch der Ausgleich sein soll. Wir reden hier über langfristige Verträge über zehn, zwanzig oder sogar dreißig Jahre. Entsprechend schwierig ist es, alle denkbaren relevanten Faktoren zu bedenken und adäquate Übereinkünfte zu treffen. Es darf nicht vergessen werden, dass der Privatsektor danach strebt, Garantien zu bekommen. Natürlich wollen die Unternehmen sicherstellen, dass ihre Investitionen sich rentieren. Aber wenn sie alle gewünschten Sicherheiten bekämen, dann ginge der Anreiz ganz oder zumindest teilweise verloren, der Privatunternehmen gerade so effizient macht. Gut gestaltete PPPs beruhen daher immer auf intensiven Verhandlungen zwischen dem privaten und dem öffentlichen Sektor.
Aber wenn es so schwierig ist, die Vorteile zu nutzen, ist es dann wirklich sinnvoll, in fragilen Ländern mit eher schwachen Regierungen auf PPPs zu setzen?
Die Antwort ist, dass es oft die ärmsten Länder sind, die einerseits Public Private Partnerships am stärksten nutzen wollen, andererseits aber am wenigsten in der Lage sind, dies zu guten Konditionen zu tun. Es ist extrem schwierig, PPP-Verträge auszuhandeln. Gute Absichten reichen nicht. In vielen Entwicklungsländern, aber auch in fortgeschrittenen Staaten besitzt die Verwaltung nicht die Expertise, um solche Verträge zum Vorteil ihrer Regierung und ihrer Steuerzahler auszuhandeln. Es besteht das Risiko, dass sich PPP-Projekte als öffentliche Belastungen entpuppen.
PPPs hatten in Britannien nach ihrer Einführung im Wasser- und Transportsektor keinen guten Ruf. Die Dienstleistungen blieben oft unzureichend.
Britannien hat seinen Preis dafür bezahlt, herauszufinden, wie man es richtig macht. Die Briten haben anfangs viele Fehler gemacht. Sie starteten viele PPPs während der Thatcher- und Major-Regierungen. Seitdem haben sie gelernt, was PPPs sind, sie haben gelernt, wie schwer sie auszuhandeln sind, und sie haben die Risiken kennengelernt. Man muss wirklich das Wort „Risiko“ betonen. Risiko ist grundlegend für PPPs. Wer trägt welches Risiko? Wer bezahlt, wenn etwas schiefgeht? In Britannien haben sie ihre Lektion gelernt. Das war nicht billig, das ging nicht schnell, aber jetzt wissen sie, was sie tun.
Es geht also nicht um eine ideologische Auseinandersetzung zwischen dem privaten und dem öffentlichen Sektor, sondern um pragmatische Fragen, wie es richtig zu machen ist?
Ganz genau. Und es ist schwierig, es richtig zu machen. Einige Regierungen haben von den britischen Erfahrungen profitiert. Sie haben mit ihren britischen Kollegen gesprochen. Südafrika, Irland und Frankreich haben diese Informationen gut genutzt.
Können erfahrene Beamte aus reichen Ländern armen Ländern bei der Aushandlung von PPP-Verträgen helfen – oder würde das die nationale Eigenverantwortung untergraben?
Natürlich können sie helfen. Zu den Ländern, die auf diesem Gebiet besonders aktiv sind, gehören Britannien, Südafrika, einige australische Bundesstaaten und Irland. In der Regel haben sie spezialisierte PPP-Abteilungen in ihren Finanzministerien. Sie entwickeln ihre Expertise selbst und unterstützen dann die Beamten anderer Ministerien – die etwa für Transport, Wasser oder Gefängnisse zuständig sind – bei der Aushandlung von PPP-Verträgen. Nötig sind jedenfalls Experten mit guter Sachkenntnis. Oft hilft es, einen Banker oder anderen Profi zu engagieren, wenn eine Regierung selbst nicht die nötigen Kapazitäten hat.
Was ist mit Spezialisten von Entwicklungsorganisationen wie der GTZ oder der KfW Entwicklungsbank? Könnten sie diese Arbeit übernehmen?
Ja, natürlich. Aber ich fürchte, es gibt ein weiteres Problem, dessen wir uns bewusst sein müssen. Einige Entwicklungsländer haben zwar mit britischen Beamten gesprochen – aber nicht zugehört. Sie wollten nur eines hören, und das war „off-budget“. Kaum hatten sie diesen Begriff vernommen, spielte alles andere keine Rolle mehr. Ihnen ging es nur darum, außerhalb des Haushaltsbudgets an eine Kapitalanlage zu gelangen und dadurch Beschränkungen abzuschütteln, die ihnen von ihren Parlamenten, dem Internationalen Währungsfonds oder vielleicht der Europäischen Union auferlegt worden waren. Leider hat es einige sehr schlechte Abkommen gegeben, die sich für die Regierungen langfristig als sehr teuer erweisen werden. Einige werden teurer ausfallen, als wenn die Regierungen den üblichen Finanzierungsweg gegangen wären. Man sieht die Kosten nicht im aktuellen Haushalt, aber sie werden in Zukunft ans Licht kommen.
Können Sie einige Beispiele nennen?
Schauen Sie nach Osteuropa, nach Ungarn und Rumänien. Brasilien ist ein weiteres Land, das Probleme bekommen hat.
Die Fragen stellte Hans Dembowski.
Barry Anderson
leitet die OECD-Abteilung für Haushalt und öffentliche Ausgaben. Er kommt aus den USA und war zuvor stellvertretender Direktor des Congressional Budget Office und stellvertretender Haushaltsdirektor im Office of Management and Budget.
barry.anderson@oecd.org
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