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Tribüne
NROs sind nicht nur soziale Dienstleister
Verbranntes Geld – Mängel des Clean Development Mechanism
Brüchige Gesellschaftsstruktur fragiler Staaten
02/2007
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[ Paris Declaration ]
Begründetes Unbehagen
Zivilgesellschaftliche Organisationen in armen und reichen Ländern dürfen nicht im Namen von Effizienzsteigerung und Geberharmonisierung zu sozialen Dienstleistern und staatlichen Erfüllungsgehilfen degradiert werden. Sie spielen nicht nur in der Kooperation mit Regierungsstellen eine wichtige Rolle – sondern auch in Opposition zu ihnen.
[ Von Claudia Warning und Uli Post ]
2005 verabschiedeten die Regierungen von Geberstaaten und Entwicklungsländern zusammen mit den Verantwortlichen multilateraler Institutionen die „Paris Declaration on Aid Effectiveness“. Das Ziel war, Defizite der Entwicklungshilfe zu beheben und Transaktionskosten zu senken. Diese Absicht ist ebenso zu begrüßen wie der Wille, enger zusammenzuarbeiten, sich abzustimmen und die Eigenverantwortlichkeit („Ownership“) der Regierungen in den Zielländern zu stärken.
Seither ist viel über die Declaration diskutiert worden. Im Folgenden werden wir die wichtigsten Einwände deutscher Nichtregierungsorganisationen zusammenfassen. Vor allem aber wollen wir prüfen, was die Paris Declaration für zivilgesellschaftliche Akteure in reichen wie armen Ländern bedeutet.
Die Paris Declaration ist aller Ownership-Rhetorik zum Trotz eine geberorientierte Initiative. Sie hebt den Widerspruch von Konditionalität und Eigenverantwortung nicht auf. Überdies ist sie regierungszentriert, weil sie vor allem auf staatliche Leistungsfähigkeit abzielt. Zivilgesellschaft wird, wenn überhaupt, nur am Rande erwähnt.
Dies ist erstaunlich, da Wirkungsmessung und Rechenschaftslegung zentrale Ziele der Declaration sind. Rechenschaft aber muss immer erst im eigenen Land gegenüber Parlament und Bevölkerung abgelegt werden. Dafür sind Berichterstattungspflichten gegenüber Gebern kein Ersatz. Schließlich geht es nicht um rein technische Daten, sondern um politische Aushandlungsprozesse in den Empfängerländern. Nötig sind also handlungsfähige, mit Kompetenzen ausgestattete Parlamente, starke und informierte zivilgesellschaftliche Organisationen und eine freie Presse. Viele deutsche Nichtregierungsorganisationen (NRO) haben dies erkannt und fördern die Fähigkeit ihrer Partner, Rechenschaft einzufordern.
Aus NRO-Sicht tendiert die Paris Declaration aber leider dazu, zivilgesellschaftliche Organisationen zu marginalisieren oder zu Erfüllungsgehilfen staatlichen Handelns zu degradieren. NRO aus Geberländern geraten in Gefahr, als „implementing partner“ einer „EZ aus einem Guss“ der Regierungsprogrammatik unterworfen zu werden. Derartige Instrumentalisierung unterminiert aber die Diversität, deren Wert im fruchtbaren Wettbewerb um gute und neue Ideen besteht.
Im Übrigen vermissen die NRO bei den Gebern nicht nur „EZ aus einem Guss“. Wichtiger noch wäre „Regierungshandeln aus einem Guss“, also die Kohärenz der unterschiedlichen Politikfelder. Leider fehlen bei den Indikatoren der Paris Declaration solche, die entwicklungsfeindliche Positionen beispielsweise in der Handelspolitik aufzeigen würden. Es fehlen im Übrigen auch adäquate Indikatoren dafür, ob Hilfe wirklich bei den Armen ankommt.
Die Paris Declaration stellt zudem wegen der starken Fokussierung auf Ownership und die Anpassung an die örtlichen Verfahren sehr hohe Anforderungen an demokratische Verfahren und die „Accountability“ in den Zielländern. Dieser Ansatz ist oft unrealistisch. Es ist bekannt, dass die Erfolgschancen gering bleiben, wenn versucht wird, Veränderungen von Herrschaftsformen von außen zu induzieren. Das gilt besonders, wenn wichtige zivilgesellschaftliche Akteure intern vorangetriebener Demokratisierung marginalisiert werden.
Auch die Bedeutung, welche die Paris Declaration programmbasierten Gemeinschaftsfinanzierungen wie etwa der Budgethilfe beimisst, ist aus NRO-Sicht nicht nachzuvollziehen. Die direkte Bezuschussung nationaler Haushalte ist ein bislang kaum evaluiertes Instrument. Es lohnt sich, dieses Mittel in Ländern mit guter Regierungsführung zu testen. Angesichts der ersten Erfahrungen erscheint aber die Hast, mit der es jetzt möglichst breit eingesetzt werden soll, übertrieben. Für schlecht regierte und fragile Staaten – also die Mehrzahl der afrikanischen Länder – taugt es nicht.
Mehr als soziale Dienstleister
Vielfach stören sich Förder- und Implementierungs-NRO an der verbreiteten Auffassung, sie seien soziale Dienstleister, während andere NRO sich mit dem politischen Geschäft spezialisierter Lobby- und Advocacyarbeit befassten. Wer so spricht, impliziert, dass NRO als staatlich geförderte Service-provider unter das Regime der Paris Declaration fallen und sich in Regierungshandeln einfügen müssen. Im schlechtesten Fall werden NRO so zu Erfüllungsgehilfen herabgestuft. Diese Tendenz ist in der Politik der Europäischen Kommission unübersehbar.
Diese Einschätzung verkennt die Arbeitsweise vieler wichtiger und großer NRO. Sie verbinden typischerweise Projekt- mit Lobbyarbeit. So kann ein Slumentwicklungsvorhaben zur Lernwerkstatt werden und die Artikulations- und Politikfähigkeit der örtlichen Bevölkerung sowie der beteiligten NRO fördern. Implementierende Organisationen können – und sollten – eigene und neue Wege ausprobieren. Solche Erfahrungen fließen immer wieder in den Dialog mit den Regierungen ein und tragen auf diesem Weg dazu bei, staatliche Leistungsfähigkeit zu steigern. Diese Expertise würde aber gar nicht entstehen, wären NRO bloße Dienstleister des Staates.
In vielen Entwicklungsländern, in denen das geltende Recht eigentlich die Armutsbekämpfung fördert, gibt es erhebliche Umsetzungsdefizite. Indien ist dafür ein prominentes Beispiel. Die Paris Declaration betont also zu Recht die Leistungsfähigkeit staatlicher Institutionen. Aus NRO-Sicht ist die Forderung aber zweischneidig. Oft gleichen sie nämlich mit ihrem Engagement – etwa im Gesundheits- oder Bildungswesen – staatliche Defizite aus. Häufig übernehmen NRO sogar eine doppelte Funktion, indem sie Dienste bereitstellen und bessere staatliche Leistungen einfordern. Sie tragen dazu bei, Standards zu setzen und einfachere Verfahren auszuhandeln. Indien ist auch ein gutes Beispiel dafür, dass NRO oft in Opposition zu Regierungen und Behörden wichtige Entwicklungsbeiträge leisten. Diese Tatsache ignoriert die Paris Declaration indessen völlig.
Im Effekt macht die Declaration NRO aber neben multilateralen Agenturen zu gesuchten Partnern, um „gebereigene“ Mittel abzuwickeln. Hierfür kommen kleine NRO freilich weniger in Frage als große transnationale Organisationen. Folglich dürfte die Umsetzung der Declaration zu einem Konzentrations- und Internationalisierungsprozess führen, der die lokal verwurzelte Zivilgesellschaft eher schwächen als stärken wird.
Das heißt nicht, dass die Forderung der Declaration, sich an den Strategien, Programmen und Verfahren der Partnerländer zu halten, im übertragenen Sinn nicht auch für NRO aus Geberländern gelten würde. Im Gegenteil: Diese beziehen sich längst auf die Bedürfnisse und Schwerpunktsetzungen ihrer Partner in den Zielländern.
Daraus folgt aber, dass staatliche und nichtstaatliche Geber aus Deutschland in einem bestimmten Land manchmal mit unterschiedlicher Schwerpunktsetzung arbeiten. Das kann sogar vorteilhaft sein, wenn die Programme komplementär sind. Entscheidend ist, dass das Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung, seine Durchführungsorganisationen und die NRO wechselseitig über ihre Arbeit informiert sind und mögliche Synergien nutzen. Das Instrument der Ländergespräche, bei dem sich die einschlägigen Fachleute aus den unterschiedlichen Institutionen austauchen, ist hierfür ein sinnvolles, ausbaufähiges Instrument.
„Die im Verband Entwicklungspolitik (VENRO) zusammengeschlossenen deutschen NRO verfügen über ein Jahresbudget von mehr als einer Milliarde Euro. Dazu tragen Spenden, Stiftungsmittel und Mitgliedsbeiträge (inklusive der Kirchensteuer) den größten Posten bei. Die NRO sind also wirklich eigenständige Akteure. Zum Vergleich: Für private Träger, Kirchen, den zivilen Friedensdienst, Sozialstrukturförderung und Bildung (ohne Nothilfe) stellt der Haushalt des Bundesministeriums für wirtschaftliche Zusammenarbeit rund 250 Millionen Euro im Jahr zur Verfügung.“
Der große Anteil privater Mittel ist Ausdruck des Willens der Spender und Kirchen, zur Armutsbekämpfung sichtbar beizutragen. Dahinter stehen auch zehntausende Freiwillige in Solidaritäts- und Dritte-Welt-Gruppen, die entwicklungspolitische Themen diskutieren und vorantreiben. Die Geber-NRO leben von der Zustimmung der Spender, Unterstützer und Freiwilligen. Folglich sind sie auf eigene Profilierung und Akzentsetzung (wie Umweltschutz, Ernährungssicherung oder Kinderrechte) angewiesen. Derlei muss freilich mit den Partnerbedürfnissen kompatibel sein.
Lehren für NRO
Vor zehn Jahren wurde VENRO als Verband der entwicklungspolitischen NRO gegründet. Er unterstützt die Mitglieder in der Lobbyarbeit, hält Serviceleistungen bereit und organisiert den fachlichen Austausch. VENRO stimmt aber nicht die konkrete Förderarbeit der Mitglieder ab. Wenn dies geschieht, dann aufgrund der Eigeninitiative von Mitgliedern. Die kirchlichen Verbände CIDSE (Coopération Internationale pour le Développement et la Solidarité) und APRODEV (Association of World Council of Churches related Development Organisations in Europe) belegen, dass derlei auch grenzüberschreitend gelingen kann. Ähnliches gilt für säkulare europäische NRO-Partnerschaften wie die Alliance2015.
Dennoch besteht kein Zweifel daran, dass die Geber-NRO erheblichen Nachholbedarf haben, was Abstimmung und Harmonisierung ihrer Aktivitäten angeht. Auch die Kooperation von NRO aus armen Ländern untereinander ist verbesserungswürdig.
Die richtige Forderung nach Kooperation löst indessen ein Kernproblem noch nicht: Kooperation ist zunächst teuer, denn der Abstimmungsaufwand ist enorm und zeitraubend. Die Last wird noch größer, wenn NRO mit unterschiedlichen (staatlichen) Zuwendungsgebern arbeiten und deren diversen Anforderungen gerecht werden müssen. Dennoch muss eine Verbesserung der Kooperation unter NRO ganz oben auf der Tagesordnung bleiben – mit dem Ziel, gemeinsame Verfahren und Standards abzustimmen, um langfristig auch Kosten senken zu können.
Das zentrale Anliegen der Paris Declaration ist die Wirkungsbeobachtung. Sie ist auch für NRO eine Herausforderung. Einige NRO verfügen bereits über Systeme der Wirkungserfassung, andere stecken diesbezüglich noch in den Kinderschuhen. Die Declaration betont dieses Thema zu Recht. Merkwürdig mutet aber an, dass vielfach der Eindruck entsteht, als sei Wirkungsbeobachtung erst kürzlich erfunden worden. Vermutlich leiden wir eher unter einem Kommunikationsdefizit. Unzählige Evaluierungen, Studien und Zählungen lagern in Schubladen und Aktenordnern, ohne je veröffentlicht zu werden. Es ist fraglich, dass zusätzliche Daten sinnvoll genutzt werden können, wenn es nicht gelingt, die bereits gewonnen Erkenntnisse der Entwicklungszusammenarbeit zu beherzigen. Die Frage stellt sich also, wie abgestimmte Wirkungsbeobachtung zu geschehen hat: Wer bestimmt mit welchen Kriterien Regeln, Indikatoren und Standards?
Kooperation und Wirkungsbeobachtung sind Themen der Paris Declaration, die auch die NRO angehen. Sie tun gut daran, sich dieser Herausforderung zu stellen und ihre eigenen Praktiken zu überprüfen. Sie müssen aber auch Acht geben, dass die Diskussion um die Wirksamkeit der Entwicklungspolitik nicht ablenkt von der Debatte über die Ursachen der Armut und der Notwendigkeit kohärenten Geberhandelns.
Dr. Claudia Warning
ist Mitglied des Vorstandes des Evangelischen Entwicklungsdienstes und Vorstandsvorsitzende von VENRO (Verband Entwicklungspolitik deutscher Nichtregierungsorganisationen).
sekretariat@venro.org
Uli Post
leitet den Arbeitsbereich Information und Politik bei der Deutschen Welthungerhilfe und ist stellvertretender Vorstandsvorsitzender von VENRO.
ulrich.post@dwhh.de
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