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Brüchige Gesellschaftsstruktur fragiler Staaten


02/2007 		 

[ Entwicklungsstrategie ]

Hilfe für brüchige Gesellschaften

Der Begriff „fragiler Staat“ ist vage. Er benennt nicht konkrete Missstände in allen vom Phänomen betroffenen Ländern, sondern verweist er eher allgemein auf einen gescheiterten Gesellschaftsvertrag. Wenn Geber auf Dauer einen postiven Entwicklungstrend unterstüzen wollen, dürfen sie die tieferliegenden Ursachen der Probleme nicht außer Acht lassen.


[ Von Hervé Magro ]

Die Problematik der fragilen Staaten fordert die öffentliche Entwicklungshilfe (ODA) der internationalen Gemeinschaft massiv heraus – und zwar aufgrund des Ausmaßes des Phänomens und seiner Folgen. Alle wichtigen bilateralen und multilateralen Geber haben Strategien für die Zusammenarbeit mit fragilen Staaten formuliert und unterstützen diese mit spezifischen Programmen und Diensten.

Trotz des einhelligen Interesses aller Beteiligten an dem Thema gibt es keinen Konsens darüber, was genau Staatsfragilität ausmacht. Je nach Geber werden daher die von fragilen Staaten ausgehenden Risiken unterschiedlich interpretiert und andere Handlungsansätze gewählt. Einige Geber betrachten Fragilität vor allem funktional mit Blick auf die Leistungsfähigkeit eines Staates. Andere dagegen betonen sicherheitspolitische Aspekte und unterstreichen die Bedrohungen, die von diesen Staaten intern, regional und international Ebene ausgehen.

Ziel dieses Artikels ist es nicht, den Begriff „fragiler Staat“ abschließend zu definieren. Vielmehr geht es darum, seine Mängel und seine Folgen für Finalitäten und Methoden der Entwicklungszusammenarbeit zu erörtern. Wichtig ist zu verstehen, dass fragile Staaten unter tiefgreifenden gesellschaftlichen Brüchen leiden und dass die Ziele „local ownership“ und demokratische Teilhabe unverzichtbar bleiben.

Seit der Intervention in Somalia Anfang der 90er Jahre beschäftigen sich Geber mit der Problematik gescheiterter und kollabierter Staaten. Die aktuelle Debatte belegt, dass die Entscheidungsträger auf präventive Dimensionen der Entwicklungszusammenarbeit setzen und die Entstehung von weiteren Krisenherden verhindern wollen.

Der Begriff „fragiler Staat“ ist weit gefaßt und bezieht sich auf sehr unterschiedliche Situationen und Umstände. Dazu gehören „post-conflict“-Transitionen, bewaffnete Auseinandersetzungen, , humanitäre Krisen und die Gefahr der Entstehung terroristischer Keimzellen sowie der (Wieder-)Aufbau von Infrastrukturen und die Bekämpfung von extremer Armut. Angesichts dieser vielfältigen und heterogenen Kontexte lassen sich die Merkmale fragiler Staaten nur schwerlich in einer präzisen Definition erfassen.

Obendrein ist nicht immer klar zu erkennen, was Ursache und was nur Symptom der Fragilität ist. Es geht zudem um Phänomene, die nicht neu sind (fehlende Kapazität, Armut, mangelnde Sicherheit) und die nicht nur in Entwicklungs- sondern auch in den Geberländern – wenn vielleicht auch in geringerem Maß – auftreten. Es ist fraglich, ob eine oftmals als stigmatisierend empfundene Klassifikation wie die der Fragilität tatsächlich zu „local ownership“ beiträgt. Die Bevölkerung muß sich mit Reformprogrammen identifizieren, die mit Geberunterstützung die Lage verbessern können. Kurz: Bedürfnisse und Erwartungen der betroffenen Menschen müssen berücksichtigt werden.

Eine wichtige Dimension aller gängigen Definitionen von Fragilität ist das Unvermögen von Staaten, Ressourcen im Allgemeinen und gewährte Hilfe im Besonderen voll zu nutzen. Dabei können politische Hindernisse ebenso eine Rolle spielen wie institutionelle. Hierbei ist es von Bedeutung, ob ein Land Reformen nicht implementiert, weil es seiner politischen Führung an politischem Willen oder Legitimität mangelt oder weil seine Institutionen dafür zu schwach sind.

Es besteht das Risiko, dass Geber nur mit den Entwicklungsländern kooperieren, die viel versprechende Rahmenbedingungen aufweisen. Dies verschärft jedoch die Kluft zwischen „donor darlings“, die umfangreiche Mittel erhalten, und „donor orphans“, die ohne Unterstützung auskommen müssen, . In der Folge spitzt sich nicht nur würde sich die Lage in den betroffenen Ländern weiter zu , diverse Spill-over-Effekte (wie Flucht, Gewalt, unerlaubter Handel jeglicher Art, Hungersnöte, Umweltschäden) bedrohen auch deren Nachbarn immer stärker. Fortlaufendes Engagement der Geber ist gerade auch in fragilen Staaten besonders wichtig. Diese Einsicht findet Ausdruck in den von der OECD erarbeiteten „Principles for Good International Engagement in Fragile Staates“.

Ansätze, welche vornehmlich die sozioökonomische und sicherheitspolitische Leistungsfähigkeit eines Staates betonen, erweisen sich als allzu begrenzt. Es ist zu begrüßen, dass Geber die zentrale Rolle staatlicher Institutionen im Prozeß der Stabilisierung wiederentdeckt haben. Aber es reicht nicht, diese auf die reine Erbringung von öffentlichen Serviceleistungen (soziale Grunddienste, Sicherheit, Justiz et cetera) zu reduzieren. Denn die Problematik der Fragilität reicht weit über den strikten Rahmen staatlicher Kernfunktionen hinaus. Sie betrifft ein Land in seiner Gesamtheit. Wer diese Komplexität nicht ins Auge fasst, wird kaum in der Lage sein, Entwicklungsdynamiken auch nur mittelfristig zu verstehen – oder gar auf lange Sicht positive Trends wirkungsvoll zu unterstützen.


Gescheiterter Gesellschaftsvertrag

Fragile Staaten kennzeichnet stets auch die Fragilität ihrer Gesellschaft und Bevölkerung (Châtaigner und Magro, 2007). Zu den Ursachen zählen insbesondere längere Zeiträume von Konflikt, Armut, Mangel an Perspektiven und die Unfähigkeit, die Herausforderungen der Globalisierung zu meistern. Derlei manifestiert sich schließlich im Scheitern des Gesellschaftsvertrags und der Aufkündigung des sozialen Zusammenhalts – mit dem Ergebnis, dass die Bevölkerung sich nicht länger in den staatlichen Institutionen wiedererkennt. Sie fühlt sich von einer Führungsklasse vernachlässigt, die sich nicht für ihr Schicksal zu interessieren scheint.

Diese Komplementarität und Interdependenz zwischen fragilem Staat und fragiler Gesellschaft erfordert, die Beziehungen zwischen Staat und Gesellschaft sowie den Beitrag, den ODA leisten kann, zu hinterfragen . Der Staat bleibt der zentrale Bezugspunkt. Dies verlangt jedoch eine tiefgreifende Reflexion über die entwicklungspolitische Rolle, die ihm zuteil wird. Vor diesem Hintergrund bietet das Konzept der „Demokratischen Governance“ eine alternative Herangehensweise an die Problematik der Fragilität.


Demokratische Governance fußt auf Partizipation, Verantwortung und Transparenz. Es darf dabei nicht darum gehen, die Zivilgesellschaft gegen den Staat auszuspielen. Ziel muß vielmehr sein, Schnittstellen für Dialoge zu schaffen und eine enge Einbeziehung der Bevölkerung in Entscheidungsverfahren zu ermöglichen. Das Individuum ist in seiner Rolle als Akteur und als Begünstigter im Zentrum der Entwicklungspolitik zu bekräftigen.

Gemäß dieser Konzeption erfolgt die Wiederherstellung und Stärkung des Staates durch die Art und Weise, wie der Staat für alle Bürger seine Funktionen als Konfliktschlichter und Garant des Gemeinwohls, der Chancengleichheit und der Rechtssicherheit wahrnimmt. Seine Legitimität beruht hierbei nicht allein auf freien Wahlen, sondern hängt auch davon ab, ob die Bürger Rechte geltend machen und Rechenschaft verlangen können. Sämtliche Ebenen staatlichen Handelns (lokal, regional, national) sind einzubeziehen, und dafür müssen die institutionellen und personellen Kapazitäten der jeweiligen Länder gestärkt werden..

Demokratische Governance zielt auf ein Gleichgewicht zwischen demokratischer Funktionsweise, dem Wohl und der Sicherheit der Bevölkerung sowie der Ausübung repressiver Befugnisse ab. Es geht um einen integrierten Handlungsansatz vor, der die gesellschaftlichen, politischen oder ökonomischen Ursachen von Fragilitäten berücksichtigt.

Geber können solche Transformationen unterstützen. Allerdings gibt es keine schlüsselfertigen Governance-Modelle, die einfach übertragen werden könnten. Nötig sind mühsame und langwierige Prozesse, in denen die jeweilige Gesellschaft spezifische Institutionen und Verfahren aushandelt und festigt, die nicht nur ihren Bedürfnissen entsprechen, sondern auch universellen Normen und den Standards internationaler Verträge genügen. Das Konzept der Demokratischen Governance unterstützt solche Entwicklungen und will dem Prinzip der local ownership volle Geltung verschaffen.

Ohne Zweifel ist ein solcher Ansatz umfassend und anspruchsvoll. Er ermöglicht allerdings , Reformprojekte langfristig zu konzipieren und zu begleiten, um staatliche Funktionen und sozialen Zusammenhalt nachhaltig zu fördern und zu konsolidieren.


Hervé Magro
ist Unterabteilungsleiter für demokratische Regierungsführung in der entwicklungspolitischen Abteilung des französischen Außenministeriums. Er ist Mitherausgeber des erwähnten Buches. Dieser Artikel gibt seine persönliche Einschätzung wieder.
herve.magro@diplomatie.gouv.fr

Literatur
Châtaigner, Jean-Marc und Hervé Magro (Hg.), 2007:
États et sociétés fragiles. Entre conflit, reconstruction et développement. Paris : Karthala