Beiträge aus dem
Schwerpunkt

Die Entwicklungszusammenarbeit Großbritanniens

„Weg von der Entwicklungsindustrie“

Kein Entwicklungsmodell Osteuropa

Multilateralismus versus Bilateralismus in der Entwicklungszusammenarbeit

Der Entwicklungshilfeausschuss der OECD (DAC)


03/2003		  

In der Vorhut der Reformer

Die Entwicklungszusammenarbeit Großbritanniens

Von Ronald Meyer

Großbritannien ist mit der Labour-Regierung heute wieder zu einem der wichtigsten und reformorientiertesten bilateralen Geber geworden. Nach Jahren des Zurückfahrens der öffentlichen EZ-Mittel – der ODA-Anteil am Bruttonationaleinkommen ging zwischen 1991 und 1997 von 0,32 % auf 0,26 % zurück – wurden 2001 wieder 0,32 % erreicht, 2005/6 sollen es 0,4 % sein. Der DAC sieht Großbritannien „among the most progressive [donors] in attempting to address poverty reduction issues systematically“.


Seit Übernahme der Regierungsverantwortung im Jahre 1997 hat Labour der Entwicklungspolitik neue Bedeutung zugemessen. Die bisherige Overseas Development Administration (ODA) wurde aus dem Außenministerium herausgelöst (in das sie 1979 von der konservativen Regierung eingegliedert worden war) und erneut als eigenständiges Ministerium konstituiert, jetzt: Department for International Development (DFID), mit Kabinettsrang und einstufiger Struktur (gleichzeitig Ministerium und Durchführungsorganisation). Eine wesentliche Voraussetzung für diese Entwicklung war der politische Wille von Premierminister Blair und Finanzminister Brown, die in einer Mischung aus sozialdemokratischem Solidaritätsdenken und realpolitischer Vision eine politische und moralische Verpflichtung gegenüber den Entwicklungsländern sehen, insbesondere in Sub-Sahara-Afrika.

Die durchsetzungsfähige und charismatische Ministerin Clare Short („Ms. Dynamite“) begann, Entwicklungsfragen wieder offensiv zu vertreten und in Politik und Gesellschaft zu tragen. Mit wachsenden Finanzmitteln und mehr Personal, neuer Motivation und größerer Flexibilität konnte DFID in den vergangenen Jahren seine Kapazitäten ausbauen und gezielt einsetzen, so dass ihm schon 1997 vom OECD-DAC attestiert wurde, dass „there are few development co-operation agencies which could rival [its] professional capabilities“.


Gute budgetäre Rahmenbedingungen

Die in Großbritannien schon unter den Tories eingeführte Verwaltungsreform, die den Behörden eine klare Orientierung an Zielen und Vertragsbeziehungen vorgibt, schaffte den Freiraum, um EZ-Ziele konsequent verfolgen zu können. Finanzmittel gibt es vom Finanzministerium für in Vereinbarungen festgelegte konkrete Ziele, die durch Indikatoren nachgehalten werden (z. B. die Erhöhung des Anteils der Mittel, die DFID bilateral für Niedrigeinkommensländer bereitstellt, von 65% in 1996/97 auf 75% in 2002; oder die Reduzierung der Kindersterblichkeit in den 30 wichtigsten Partnerländern). Auch wenn Skepsis hinsichtlich der großen Zahl solcher festgelegten Ziele angebracht ist, gibt das System dem Finanzministerium einen Anreiz, sich aus dem Mikromanagement herauszuhalten. Wenig überraschend ist, dass DFID sich international für eine bessere Ergebnisorientierung der EZ und der Partnerpolitiken und für eine bessere Messbarkeit der Wirkungen von EZ einsetzt.


Armutsorientierung als überwölbendes Ziel

Die politisch-moralische Verpflichtung der Regierung fand schnell ihren inhaltlichen Bezugspunkt in der Konzentration aller Arbeit auf die Umsetzung der internationalen Entwicklungsziele (ab 2000 Millenniumsziele der UN) mit dem Oberziel der Armutsbekämpfung. Sir John Vereker, ausscheidender DFID-Staatssekretär, hat die Konsequenz dieser Zielsetzung in seiner Abschiedsrede auf den Punkt gebracht: „The power of the single, uncluttered purpose: An organisation that knows what it is for, can develop effective policies and motivate its staff. An organisation that can’t articulate its purpose clearly, limit its activities accordingly, and show results convincingly, is never going to be effective.“ Verankert wurde der „single, uncluttered purpose“ in einem Gesetz (International Development Act von 2002), zwei Weißpapieren für internationale Entwicklung (1997: Eliminating World Poverty: A challenge for the 21st century; 2000: Eliminating World Poverty: Making Globalisation Work for the World’s Poor) und einer Kaskade von sektoralen, übersektoralen und regionalen Strategiepapieren sowie in jährlichen Policy- und Ressourcen-Plänen bis hinunter zu Zielvereinbarungen des einzelnen Mitarbeiters. Die Zielsetzung der Armutsbekämpfung wird ergänzt durch international akzeptierte Prinzipien wie Partnerschaft, Eigenverantwortung, breite Partizipation, Effektivität und Verantwortlichkeit für Ergebnisse.

Der Armutsansatz führt dazu, dass ein größerer Anteil der Mittel in Niedrigeinkommensländer (LIC) gelenkt werden: 2005/6 sollen es 90% der bilateralen Mittel sein. Dies wird erleichtert durch die auf die Kolonialzeit zurückgehende starke Konzentration auf das anglophone Afrika (2000 gingen 54% der bilateralen ODA nach Sub-Sahara-Afrika, 10 der 15 wichtigsten Empfängerländer lagen dort) sowie auf Indien und Bangladesch. Arme frankophone Länder in Afrika werden dagegen kaum unterstützt.

Künftig soll eine stärkere Konzentration auf die sogenannten „good performers“ erfolgen, die eine partizipativ erstellte Armutsbekämpfungsstrategie (PRS) verfolgen und sich durch eine entwicklungsorientierte Regierungsführung auszeichnen. Auf sektoraler Ebene führt der Ansatz zu einer leichten Verschiebung in Richtung soziale Sektoren. Gleichwohl geht DFID weit über ein grundbedürfnisorientiertes Verständnis von Armut hinaus und bezieht Handelspolitik, Privatsektorentwicklung und Konfliktprävention in seinen Armutsfokus ein. Die Verteilung zwischen bi- und multilateraler Hilfe ist keine Frage des nationalen Flaggezeigens mehr: Der Anteil multilateraler Mittel ist im Gebervergleich mit rd. 40 % der ODA-Auszahlungen relativ hoch. Mehr Geld soll dahin gehen, wo die besten Ergebnisse bei der Armutsreduzierung erreicht werden können.


Beeinflussung anderer Geber

DFID versteht die Erreichung der 2015-Ziele als internationale Gemeinschaftsaufgabe. Im ersten Weißpapier für Entwicklung von 1997 heißt es: „We should never overestimate what we can do by ourselves nor underestimate what we can do with others“. Unter Einsatz erheblicher personeller, finanzieller und Know-how-Kapazitäten unternimmt DFID deshalb Anstrengungen, andere Geber, insbesondere die großen bi- und multilateralen, in die aus seiner Sicht richtige Richtung zu bewegen (2015-Ziel, Modernisierung und Harmonisierung der EZ). So spielt Großbritannien in der EU nicht mehr die Rolle die Nein-Sagers, sondern die des Beeinflussers: Es plädiert in der Kommission für einen armutsorientierteren und effektiveren Einsatz der EU-Mittel. Dieses „engaging with and influencing others“ spiegelt sich auch im neuen Selbstverständnis von DFID als Wissens- und Lobby-Organisation, die ihren Hauptzweck nicht mehr in der Planung und Durchführung von EZ-Projekten und -Programmen, sondern in der Bereitstellung von Know-how und Ressourcen sieht. Nicht immer gelingt es DFID jedoch, die vorhandenen Erfahrungen anderer Geber zu erkennen und aufzugreifen oder, wie der DAC es sehr vorsichtig kritisch formuliert: „There is … scope for DFID to deepen its collaborative approach“ (DAC 2001). Der fast messianische Eifer, den DFID-Vertreter gelegentlich entwickeln, und die große Zahl der Initiativen, Studien, Fragebögen usw., die das System hervorbringt, können bei anderen Geber wie bei Mitarbeitern vor Ort auch kontraproduktiv wirken. In OECD-DAC 2001 wird der „initiative overload“ und der „lack of guidance on priorities“ beklagt und die Forderung erhoben, gegenüber anderen Vorgehensweisen duldsamer zu sein.

Zentrale Anlaufpunkte für DFID sind neben der EU die Weltbank und der IWF wegen ihrer entwicklungspolitischen Bedeutung und Finanzmacht. DFID hat auch eine natürliche Affinität zu deren anglophoner Institutionenkultur. Um einen Gegenpol gegenüber diesen Institutionen aufzubauen, arbeitet die Ministerin im Kreis reformorientierter EZ-„Trendsetter“ (Hofmann, 2001) – der sogenannten Utstein-Gruppe – mit ihren deutschen, holländischen, norwegischen Ministerkolleginnen (und seit kurzem auch dem schwedischen Kollegen) zusammen.


Außenvertretung und Partnerschaft

Entscheidende Diskussionen finden unter dem Aspekt nationaler Armutsbekämpfungsstrategien (PRS) heute vor Ort statt. Das System der Zielorientierung und der Vertragsbeziehungen im Rahmen des britischen Regierungssystems erlaubt es DFID, seine Außenstruktur nach der Frage zu gestalten, wie es seine Ziele am wirksamsten erreichen kann; die organisatorische Ausgestaltung wird der Erreichung der Ziele untergeordnet. Dies kann die Entsendung von DFID-Mitarbeitern an die Botschaften und den Abschluß entsprechender Nutzungsverträge mit dem Außenministerum bedeuten, aber auch den Aufbau eines DFID-Büros und die Verlagerung von Entscheidungsautorität aus London in das Partnerland. DFID verfügt zur Zeit über rund 25 Länder- und Regionalbüros weltweit. Von den 2695 DFID-Mitarbeitern im Dezember 2001 arbeiteten über 1200 im Ausland (davon mehr als 700 lokal rekrutiert). So sehr diese Dezentralisierung auch positive Ergebnisse für DFID zeigt, so sehr wird gleichzeitig eine verbesserte Abstimmung unter den Gebern dringlich, da bei ähnlichem Verhalten anderer Geber die örtlichen Ansprechpartner kapazitätsmäßig überfordert sein dürften (der DAC-Bericht verweist auf den Balanceakt zwischen „DFID’s high quality standards and partner’s ability to respond in terms of pace and priorities“). Dies betrifft auch die Notwendigkeit von Regeln für die Abwerbung qualifizierten lokalen Personals als lokale Mitarbeiter.


Die Modalitäten von EZ erneuern

Für die Erreichung der internationalen Entwicklungsziele hält DFID neben einer möglichst partizipativ erstellten Armutsbekämpfungsstrategie des Partners eine enge Verknüpfung mit Budget und Implementierungskapazitäten des nationalen Partners für notwendig. Das bedeutet eine Nutzung der zentralen Planungs-, Finanz- und Rechnungslegungssysteme des Partners sowie Anstrengungen der Geber, ihre Vorgehensweisen an Partnerprioritäten und -systeme anzupassen. DFID unternimmt deshalb erhebliche Anstrengungen, Partnersysteme zu stärken, selber verlässlicher und langfristiger Finanzmittel bereitzustellen, die Harmonisierung von Geberpraktiken innerhalb und außerhalb der OECD voranzubringen und die Zweckgebundenheit der Mittel weitgehend zu vermindern (vgl. DFID 2002). DFID reduziert die Zahl seiner Einzelprojekte, nutzt stärker lokale Fachkräfte, befürwortet eine komplette Lieferaufbindung der EZ-Leistungen und unterstützt die Zusammenarbeit mit anderen Gebern in gemeinsamen Programmen. Dies ist noch keineswegs überall gelungen.; DFID steht dabei weiter vor großen Herausforderungen, sich sektoral zu konzentrieren, einen angemessenen Mix von EZ-Instrumenten einzusetzen und die nachhaltige Stärkung von Kapazitäten beim Partner zu erreichen (OECD-DAC 2001).

In Ländern, in denen eine Armutsbekämpfungsstrategie sowie bestimmte grundlegende Finanzmanagementkapazitäten vorliegen, ist für DFID die Unterstützung von Sektorstrategien bzw. sektorweiten Ansätzen (einschließlich Korbfinanzierung) oder/und Budgethilfe der Königsweg, um Eigenverantwortung der Partner zu unterstützen. Auf diese Weise lässt sich auch das wachsende Budget leichter bewältigen. Wie weit die dabei notwendig einzugehenden Risiken z. B. aus der Mittelfehlverwendung (insbesondere in Sub-Sahara-Afrika) tragfähig sind, wie weit sie sich durch DFID- oder andere Experten im Land auf ein vertretbares Maß reduzieren lassen, ohne dass der Vorwurf des Neokolonialismus erhoben wird, und ob dies zu einer zu starken Konzentration auf zentralstaatliche Apparate (Finanzministerium) und Mechanismen (Finanzkontrolle) statt auf für die Armen relevantere Institutionen (z. B. Kommunen) führt, bleibt umstritten. DFID bemüht sich, bei der Budgethilfe seriöse internationale Standards zu erarbeiten.


Kohärenz mit anderen Politiken

Die 2015-Ziele sind nicht erreichbar, wenn man sich nur auf die Bereitstellung von EZ-Mitteln beschränkt. Ebenso wichtig ist ein kohärentes Vorgehen in anderen Politikfeldern. So bemüht sich DFID z. B. im Bereich der Landwirtschaft in engem Schulterschluss mit dem Finanzminister um den Abbau von EU-Subventionen. DFID stockt für diese Arbeit seine Fach- und analytische Kompetenz auf, um besser zu sein als andere, und nutzt vorhandene Abstimmungsgremien. Kohärenz bleibt aber für DFID ein nur selten erfüllter Wunsch, vor allem dort, wo starke andere nationale Interessen eine Rolle spielen. Ein Beispiel ist der gemeinsame Plan von PM Blair und dem spanischen Ministerpräsidenten Aznar beim EU-Rat von Barcelona, wonach mangelnde Kooperationsbereitschaft von Entwicklungsländern in Asylfragen mit der Verringerung von EZ-Mitteln beantwortet werden soll – was Clare Short als „morally repugnant“ kritisierte. Beispiele aus den letzten Jahren zeigen auch das Risiko, dass DFID zu einem moralischen Feigenblatt für den Rest der Regierung werden kann (das überparteiliche International Development Committee sprach von „rent-a-conscience“), wenn z. B. trotz eines Weißpapiers der Regierung über strategische Exportkontrollen von 1998 Großbritannien ein wichtiger Waffenexporteur nach Afrika bleibt (z. T. gefördert über die eigene Exportkreditagentur).


Fazit

Es besteht kein Zweifel, dass DFID heute in der internationalen Debatte zu den progressivsten und dominantesten bilateralen Gebern gehört. DFID gibt wichtige Anstöße, die Gebergemeinschaft in eine bestimmte Richtung zu bewegen: Umsetzung des 2015-Armutsziels und der Millenniums-Ziele, Verbesserung internationaler Rahmenbedingungen (Entschuldung, Handel, Agrarsubventionen) sowie höhere und effektivere EZ-Leistungen. Es hat seine eigene Struktur und Policy reformiert und konsequent an besserer Zielerreichung ausgerichtet, und es reagiert flexibel und schnell auf Partnerbedürfnisse. Aber nicht in allen Fällen sind den hohen Ansprüchen Taten gefolgt. Defizite gibt es vor allem noch im Bereich Kohärenz, in einer kooperativen und offeneren Herangehensweise gegenüber anderen Gebern (Diversität) und in der Frage, inwieweit über Budgethilfe eine problematische Abhängigkeit der Partner von Gebermitteln bei den laufenden Kosten aufgebaut wird und wie das Risiko der Mittelfehlverwendung begrenzt werden kann. Und die hohe international anerkannte Kompetenz und Professionalität von DFID kann natürlich auch dazu führen, dass es den Mitarbeitern schwer fällt, dem Partner genügend Zeit und Raum für eigenverantwortliches Handeln und Eigeninitiative zu lassen.


Ronald Meyer arbeitet im BMZ-Referat 210 (Überregionale Koordinierung und Planung, Qualitätssicherung). Er hat an der DAC Peer Review Großbritannien teilgenommen. meyer@bmz.bund.de
Der Artikel gibt die persönliche Meinung des Autors wider.