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Die Grundstruktur des Ministeriums ist eine politische Entscheidung


03/2003		  

Interview mit Erich Stather

Die Grundstruktur des Ministeriums ist eine politische Entscheidung

Die deutsche Entwicklungszusammenarbeit befindet sich im Umbau. In der vergangenen Legislaturperiode wurden einige Vorfeldorganisationen neu organisiert, schon länger auf der Tagesordnung stehen zudem eine Stärkung der entwicklungspolitischen Außenstrukturen und eine bessere Verknüpfung von Technischer und Finanzieller Zusammenarbeit. Nun soll auch das BMZ einer weit reichenden strukturellen Reform unterzogen werden. Die Pläne dazu legte die Leitung des Hauses Mitte Januar vor; sie werden seither kontrovers diskutiert. Fragen an Staatssekretär Erich Stather.


Herr Staatssekretär, was sind die inhaltlichen Gründe für die anstehenden Reformen im Ministerium und bei den Vorfeldorganisationen?

Als Entwicklungsministerium widmen wir uns stärker als früher der Frage der Globalisierung und den damit verbundenen Problemen, etwa im Handels- und im Finanzbereich. Gleichzeitig halten wir am zentralen Ziel der Armutsbekämpfung fest sowie an einigen weiteren Schwerpunkten wie AIDS-Bekämpfung, der Klimafrage oder dem Bereich erneuerbarer Energien. Dazu kommt noch das große Ziel „Grundbildung für alle“, und natürlich wollen wir das 0,7-Prozent-Ziel erreichen . Für all das bedarf es einer Entwicklungspolitik aus einem Guss, und das setzt Strukturen im BMZ voraus, die dieses Ziel erreichbar machen. Das muss sich aber auch im Vorfeld widerspiegeln, wo wir schon in der letzten Legislaturperiode eine Reihe von Veränderungen hatten.


Bleiben wir zunächst bei den Vorfeldorganisationen. Welche Reformen sind vordringlich?

Handlungsbedarf besteht vor allem im bilateralen Bereich im Zusammenwirken von Finanzieller und Technischer Zusammenarbeit. Das ist ein Problem, das die deutsche Entwicklungspolitik begleitet, seit es sie gibt, da wir es hier mit zwei unterschiedlichen Organisationen und zwei unterschiedlichen Kulturen zu tun haben. Es muss zu einer stärkeren Verzahnung zwischen Finanzieller und Technischer Zusammenarbeit kommen; beide sind als integraler Teil der Entwicklungspolitik zu sehen und nicht als Konkurrenten.


Sollen KfW und GTZ stärker zusammenarbeiten oder sollen beide Bereiche zusammengelegt werden?

Über eine Zusammenlegung wird zur Zeit nicht diskutiert. Wir wollen den Weg gehen, der die praktische Arbeit betrifft, nämlich die Kooperation zwischen beiden verbessern. Zusätzlich müssen wir aber auch im Ministerium selbst das Zusammenwirken verbessern.


Wie denn?

Wir sollten im Rahmen einer Gesamtzusage mit der Partner-Regierung Schwerpunkte vereinbaren und die Frage, wie die konkreten Projekte aussehen und ob es TZ- oder FZ-Projekte sein sollen, den Durchführungorganisationen überlassen. Es kann beispielsweise sinnvoll sein, dass wir in Kenia in den nächsten zwei, drei Jahren vor allem Technische Zusammenarbeit machen, weil wir die Antikorruptionskampagne dort und den Aufbau staatlicher Institutionen unterstützen wollen. Die Frage, mit welchem System wir arbeiten, mit welchem Zweig unserer Entwicklungszusammenarbeit, würde ich von den Gegebenheiten in einem Land abhängig machen und nicht vorher festlegen. Damit werden wir auch flexibler.


.... und auch stärker von den Durchführungsorganisationen selbst entscheiden lassen?

Ja, das gehört zu ihrem Auftrag. Ich bin der Meinung, das Ministerium sollten sich stärker darauf konzentrieren, die Politik zu entwickeln; wir sind der politische Kopf des Ganzen und die Durchführungsorganisationen haben die Verantwortung vor Ort – natürlich in Abstimmung mit uns.


Je politischer Entwicklungszusammenarbeit sein soll, desto stärker muss sie in den Partnerländern auf politischer Ebene vertreten sein. Wie wollen Sie das schaffen, ohne dem Auswärtigen Amt ins Gehege zu kommen?

Wir haben einen Vorschlag ausgearbeitet, der nicht auf Widerstand des Auswärtigen Amtes stößt, der einerseits eine personelle Verstärkung in wichtigen politischen Feldern bedeutet, andererseits in Zusammenarbeit mit den Durchführungsorganisationen möglich ist. Unser Ziel ist es, Verantwortung zu verlagern: Die Leute,die für die deutsche Entwicklungspolitik vor Ort in den Ländern sind, werden mehr Entscheidungsbefugnisse und stärkeren Einfluss auf die Gestaltung der Politik bekommen, weil sie die Lage im Grunde besser einschätzen können. Dadurch wird die Rolle sowohl des Ministeriums als auch die der Durchführungsorganisationen gestärkt.


Soll das BMZ-Personal an den Botschaften verstärkt werden, oder wollen Sie mehr „Büros für Entwicklungszusammenarbeit“ wie in Afghanistan einrichten?

Das eine schließt das andere nicht aus. Das Büro in Afghanistan ist ja in erster Linie Domizil für verschiedene Organisationen. Was wir zusätzlich brauchen ist, eine personelle Verstärkung vor Ort in wichtigen Ländern und zentralen Handlungsfeldern. Der Entwicklungshilfe ausschuss der OECD hat immer wieder stark kritisiert, dass unsere Außenvertretung mangelhaft sei im Vergleich zu anderen Gebern.


Und in dieser Frage stimmen Sie sich mit dem Auswärtigen Amt ab?

Ja, da sehe ich die geringsten Probleme. Das Auswärtige Amt hat ja ein Interesse, dass die deutsche Entwicklungspolitik präsent ist vor Ort, weil es das selbst nicht leisten kann. Dem Auswärtigen Amt ist wichtig, dass im jeweiligen Land die Rolle der Botschaft sichtbar wird. Ich finde, man muss Differenzen auch nicht übertreiben. Wichtig ist, dass klar ist, wer die inhaltliche Kompetenz hat und die Federführung bei Regierungsverhandlungen.


Kommen wir zum Umbau des BMZ. Was ist Ihr Ziel?

Im Haus haben sich unterschiedliche Denkmuster verfestigt, in der bilateralen Arbeit einerseits und der multilateralen-sektoralen Arbeit andererseits. Das wird jeder bestätigen. Wenn wir die Verzahnung und die innere Kohärenz im Ministerium verbessern wollen, dann muss sich das ändern, dann muss der Austausch besser werden. Das fand bisher in einzelnen Fällen statt, beruhte aber mehr auf dem guten Willen der Beteiligten. Wir sind zu dem Schluss gekommen, dass wir eine Verzahnung des Denkens und damit auch Verständnis für die unterschiedlichen Ansätze besser erreichen, wenn wir die Bereiche für bilaterale und multilaterale Zusammenarbeit aufweichen und Verbindungen herstellen. Deswegen wollen wir aus dem Bereich der bilateralen Zusammenarbeit die für Afrika zuständigen Referate in die multilaterale Abteilung legen und im Gegenzug aus der multilateralen Abteilung drei Referate, die sich mit sektoralen Fragen beschäftigen, nämlich Demokratie- und Verwaltungsförderung, Gleichstellung sowie die Zusammenarbeit mit den Vereinten Nationen in die Abteilung für bilaterale Zusammenarbeit legen. Die Zahl der Abteilungen verringert sich zudem von vier auf drei, weil wir die bilaterale Abteilung mit der Zuständigkeit für die entwicklungspolitischen Instrumente verstärken.


Reicht das, um eingefahrene Denkmuster aufzubrechen?

Ich will Ihnen ein Beispiel geben: Jedes Jahr, wenn wir unseren Haushalt aufstellen, sitzen bei mir die Abteilungsleiter. Aus der multilateralen Abteilung heißt es dann, es sei nicht einzusehen, dass die bilaterale Abteilung soviel Mittel hat, das seien doch alles Kleinprojekte, für die multilaterale Arbeit mit der Weltbank und den Vereinten Nationen brauche man mehr. Die Bilateralen hingegen sagen, die im multilateralen Bereich hätten keine Ahnung, was umsetzbar sei und was nicht, die beschließen schöne Sachen, die im bilateralen Bereich so nicht machbar seien. In Zukunft wird es so sein, dass der Leiter der multilateralen Abteilung sich dafür stark machen muss, dass Afrika mehr Hilfe erhält. Gleichzeitig sorgt der Afrikabereich dafür, dass die Multilateralen realistischer sind. Und die bilaterale Abteilung muss sich wegen ihrer neuen Referate künftig stärker mit sektoralen Fragen befassen.

Zudem wollen wir die Unterabteilungsleiterebene stärken. Die Unterabteilungen werden künftig auch eine abteilungsübergreifende thematische Zuständigkeit haben. Es wird zum Beispiel jemand geben, der zentral für das Thema Armutsbekämpfung zuständig ist. Eine andere Unterabteilungsleitung wird für die Millennium Development Goals zuständig sein und wieder eine andere für AIDS, um einmal drei Bereiche zu nennen. Das erfordert, dass diese Unterabteilungen mit Referaten aus unterschiedlichen Abteilungen zusammenarbeiten.


... dass man also eher programm- oder sektororientiert denkt und weniger auf einzelne Projekte oder Länder bezogen...

So ist es. Es findet auf zwei Ebenen eine Vernetzung statt: Zum einen zwischen den Abteilungen über die übergreifend zuständigen Unterabteilungsleiter, zum anderen innerhalb der Abteilungen durch die Vermischung der Aufgaben. Ich verspreche mir durch diese Änderung der Aufbaustruktur einen zusätzlichen Reformschub.


Es gab ziemlich starke Unruhe im Haus, als die Leitung ihre Pläne auf den Tisch gelegt hat.

Es ist kein Geheimnis, dass die Frage der Auflösung der klassischen und strengen Abteilungsstruktur im Hause umstritten ist. Ich würde sagen, dass eine Mehrheit das eher skeptisch sieht. Dafür habe ich Verständnis, weil Veränderungen immer schwierig sind. Einige argumentieren, wir haben ein Flaggschiff im Haus, und das ist die bilaterale Arbeit; die wird ein wenig als Heiligtum angesehen, das man nicht antasten darf. Das kann man so sehen, aber dann verändert sich nichts. Genau mit diesem etwas abgeschotteten bilateralen Denken haben wir uns in den letzten Jahren auf internationaler Ebene eine Menge Kritik eingehandelt. Die Schlussfolgerung lautet immer, dass die deutsche Entwicklungszusammenarbeit exzellente Leistungen erbringt, dass wir aber etwas kleinräumig denken, zu projektverliebt sind und dass unsere Flexibilität und unsere Vernetzung zu wünschen übrig lassen. Auch das bestreitet im Haus eigentlich niemand, aber es gibt bei uns die Meinung, die bilaterale Abteilung dürfe auf keinen Fall angetastet werden.

Fakt ist, dass wir eine Klausur hatten, die inhaltlich im Haus vorbereitet wurde. Dazu gab es Papiere und dazu gibt es auch ein umfangreiches Protokoll. Die Fragen der Personalentscheidungen und der Grundstruktur des Hauses, das heißt der Reduzierung der Abteilungen von vier auf drei und der Verzahnung ihrer Aufgaben, diese Fragen fallen in die Kompetenz einer politischen Leitung. Das geht nicht in einem Verfahren, bei dem jeder mitbestimmen kann.


In der Erklärung der Personalversammlung steht aber genau das: dass früher solche Entscheidungen stärker partizipativ getroffen wurden.

Ich kann nicht nachvollziehen, was das heißt. Es gibt unterschiedliche Auffassungen von Partizipation. Die einen meinen mit Partizipation, es müsse transparenter sein. Transparenz ist gegeben, wenn man es erklärt. Dann gibt es die Meinung, hier müsse man mitbestimmen. Wir haben am 14. Januar unser Konzept vorgestellt und gesagt, bis zum 10. März können jetzt im Haus Meinungen, Anregungen und Verbesserungsvorschläge abgegeben werden.

Ich glaube, die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter, die jetzt unzufrieden sind, beziehen sich auf unsere Strukturreform aus dem Jahr 2000, die schon von der alten Regierung vorbereitet worden war und sich über drei Jahre hinzog. Die ist tatsächlich in einem breit angelegten Abstimmungsprozess aus dem Haus selbst heraus entstanden. Sie hat auch vieles im Haus nach vorn gebracht, aber es war eine Reform, die weniger eine politsche Ausrichtung als Hintergrund hatte. Die politische Ausrichtung des Ministeriums hat sich ja im Grunde erst in den letzten vier Jahren richtig entwickelt. Die Reform von 2000 und die von heute folgen unterschiedlichen Ansätzen, und wenn man eine politische Strategie hat, dann ist die Leitung gefordert zu sagen, ob und wie diese Strategie im Hause und außerhalb umsetzbar ist. Wir haben eine Menge Partizipationsmöglichkeiten, aber die Entscheidung über die Grundstruktur kann uns niemand abnehmen und die werden wir auch nicht delegieren.

Die Fragen stellte Tillmann Elliesen.