Globale öffentliche Güter und Entwicklungspolitik

Wir leben heute in einer Welt, die immer schneller zusammenwächst und immer weiter zerfällt. Das klingt paradox, ist aber ein ganz wesentliches Kennzeichen einer Form von Globalisierung, die wenig nachhaltig und – zumindest bisher – nicht zum Wohle aller Menschen verläuft. Die zunehmende internationale Verflechtung mehrt den Wohlstand, aber sie regelt nicht seine Verteilung. Diesen Prozess gilt es zu steuern, in eine Richtung, die global wie auch im Einzelnen, also lokal, sozial gerecht und ökologisch tragfähig ist. Nur wenn uns das gelingt, werden wir künftig in einer Welt leben, die uns allen Frieden und Sicherheit bietet, nur dann sind wir wirklich zukunftsfähig.

Die Herausforderung der Gestaltung von Globalisierung ist eng verbunden mit Fragen gerechter Teilhabe. Wir müssen uns fragen, wie wir Wohlstand und Chancen gerechter verteilen können – denn es ist nicht hinnehmbar, dass weiterhin ein Fünftel der Menschheit unter der absoluten Armutsgrenze lebt, dass die Schere zwischen Arm und Reich sich immer weiter öffnet. Wir müssen uns fragen, wie alle Menschen, alle Länder – auch die ärmsten – stärker mitwirken können an der Gestaltung von Globalisierung, wie sie ihre Interessen besser einbringen können. In dieser Hinsicht werte ich die Erfahrung der Ministerkonferenz in Cancún 2003, wo die so genannte G20-Gruppe ganz unterschiedlicher Entwicklungsländer ihre Verhandlungsmacht gebündelt hat, durchaus positiv. Und wir müssen uns fragen, welches Niveau an Versorgung mit öffentlichen Gütern – Gütern, die wirklich für alle Menschen zugänglich sind – wir uns leisten wollen, um die Menschen überhaupt in die Lage zu versetzen, an der Gestaltung und an dem Nutzen von Globalisierung teilzuhaben.

Auf diese Fragen, die ganz deutlich internationalen, entwicklungspolitischen Bezug haben, hat der Markt allein, sich selbst überlassen, keine Antworten. Der Politik kommt hier zuallererst Verantwortung zu. Entwicklungspolitik muss heute im Kontext dieser globalen Fragen verstanden und umgesetzt werden.


Die Zeit ist reif für „Global Public Goods“

Mit dem Global-Public-Goods-Konzept haben wir im Kern einen Ansatz, der darauf abzielt, Probleme und Herausforderungen, die alle Menschen und vor allem auch künftige Generationen betreffen, in gemeinsamer Verantwortung und gemeinsamer Anstrengung anzugehen. Es geht um den breiten Zugang zu solchen Gütern, die überhaupt erst Voraussetzung für eine erfolgreiche Integration in globale Strukturen sind und deren Bedeutung über Grenzen hinweggeht, die also von Nationalstaaten im Alleingang nicht bereitgestellt werden können. Dazu gehören unbestritten Güter wie zum Beispiel globaler Frieden und Sicherheit, faire internationale Handelsregime, die auch die Interessen von Entwicklungsländern berücksichtigen, Stabilität auf den Weltfinanzmärkten wie auch der Schutz vor grenzüberschreitenden Krankheiten.

Zweifellos ist die Zeit reif für einen solchen Ansatz. In den vergangenen zehn bis 15 Jahren haben wir eine beispiellose und substanzielle Veränderung der internationalen Agenda miterlebt. Ursachen hierfür sind unter anderen das Ende des Ost-West-Konflikts; wachsende Verflechtungen im Rahmen der Globalisierung; das Deutlichwerden von Grenzen nationaler Politikgestaltung sowie die Erkenntnis, dass neue Ansätze von global governance erforderlich sind. Wir alle waren Zeugen und teilweise Wegbereiter einer enormen Verdichtung internationaler Politik: Bei den Weltkonferenzen der neunziger Jahre hat sich die internationale Staatengemeinschaft auf gemeinsame Ziele für verschiedene Politikbereiche verständigt. Dies gipfelte in der Millenniumsversammlung im Jahr 2000: Mit der Millenniums-Deklaration der Vereinten Nationen und der Formulierung der Millenniumsziele haben wir einen programmatischen Aufbruch für gemeinsame Politik im 21. Jahrhundert! Die Konferenz zur Entwicklungsfinanzierung in Monterrey wie auch der Weltnachhaltigkeitsgipfel in Johannesburg zeugen – trotz aller Probleme – von dem Willen zur Übernahme von Verantwortung bei der Bewältigung der anstehenden Herausforderungen. All dies sind Elemente, die sich zu einem – im Entstehen begriffenen – System von global governance verdichtet haben. Und man kann dies durchaus als einen Schritt zur Herausbildung einer kooperativen Weltinnenpolitik verstehen, die angesichts wachsender Verflechtungen durch Globalisierung auch notwendiger denn je ist. Ein wichtiger Bestandteil dieser kooperativen Weltinnenpolitik ist auch die Bereitstellung globaler öffentlicher Güter.


Nationale Dimension

Die Diskussion über globale öffentliche Güter ist aber nicht nur international wichtig, sondern hat auch eine nationale Dimension. Denn nationale Politik und globale Tendenzen sind gerade in Bezug auf die Frage der Versorgung mit öffentlichen Gütern aufs Engste verwoben. Wir haben in Deutschland seit den späten achtziger Jahren eine Entwicklung, bei der es zu immer mehr Verschiebungsmöglichkeiten bei Unternehmenssteuern und – unterm Strich – zu einer Senkung der Unternehmenssteuersätze gekommen ist. Diese Entwicklung steht im Zusammenhang mit einem gewaltigen – auch globalisierungsbedingten – internationalen Steuerwettbewerb, der OECD-weit zu einer erheblichen Absenkung der Unternehmenssteuern geführt hat. In der Konsequenz ist eine echte Finanzierungslücke entstanden, die gerade auch im Hinblick auf die Bewältigung der öffentlichen Aufgaben in der Bundesrepublik, auf die Bereitstellung öffentlicher Güter auch bei uns alarmierend ist!

Die sozialstaatlichen Strukturen der Industrieländer – eine Errungenschaft insbesondere westeuropäischer Länder – stehen daher heute unter enormem Druck. Denn trotz knapper Kassen müssen wir wichtige Aufgaben finanzieren. Wir brauchen mehr Investitionen in Bildung. Wir wollen erreichen, dass Familie und Beruf für beide Elternteile miteinander vereinbar sind. Das wird ohne den flächendeckenden Aufbau von Kinderbetreuungsmöglichkeiten nicht gehen. Zudem müssen wir – vor dem Hintergrund massiver demographischer Veränderungen – unsere sozialen Sicherungssysteme bewahren und zukunftsfest machen. Alle diese Aufgaben sind ohne eine gesicherte Finanzierungsbasis nicht zu erfüllen.

Die Diskussion zu nationalen wie globalen öffentlichen Gütern ermöglicht es uns, aus der Sackgasse eines neoliberalen Diskurses herauszukommen, der im Zuge der Globalisierung gesellschaftliche Werte und Errungenschaften in Frage stellt und unter Wettbewerbsdruck setzt. Deshalb sehe ich durchaus auch für die bundesdeutsche Diskussion, vielleicht auch für die europäische Diskussion, einen positiven Effekt der Thematik, auch jenseits der internationalen Aspekte.


Zentrale Beteiligung von Entwicklungsländern

Aus all diesen Gründen begrüße ich die Einrichtung der „International Task Force on Global Public Goods“ 2003 unter der Leitung von Ernesto Zedillo, dem früheren Präsidenten von Mexiko, und Tidjane Thiam, dem ehemaligen Planungsminister der Elfenbeinküste. Die Auseinandersetzung über Eingrenzung, Priorisierung und auch Finanzierung globaler öffentlicher Güter ist dringend notwendig.
Mir als Entwicklungsministerin ist besonders daran gelegen, dass die Sichtweise des Südens in der Diskussion maßgebliches Gewicht hat, und ich halte es für außerordentlich positiv, dass sich genau das auch tatsächlich in der Zusammensetzung der Task Force widerspiegelt. Ebenso begrüße ich, dass die Task Force in ihrer Arbeit solche Güter in den Vordergrund stellen will, die sowohl für Industrieländer als auch für Entwicklungsländer bedeutsam sind. Eine aktive Beteiligung der Entwicklungsländer ist aus meiner Sicht Voraussetzung dafür, dass der Global-Public-Goods-Ansatz nicht eine rein theoretische Übung von Ökonomen vorwiegend aus dem Norden bleibt oder gar als Instrument zur Durchsetzung partikularer Interessen missbraucht wird.

Im Grunde geht es auch über die Arbeit der Task Force hinaus um die Art und Weise der Entscheidungsfindung auf globaler Ebene: Welche Aufgaben vordringlich sind und welche davon tatsächlich globale öffentliche Güter sind, muss von allen Beteiligten entschieden werden (so genannte „publicness of decision“). Hier brauchen wir ein gemeinsames Verständnis und natürlich auch: eine repräsentative, partizipative und demokratische Entscheidungsfindung. Deshalb sollten wir auch in diesem Kontext die Forderung nach einem internationalen Gremium, das globale wirtschaftliche und soziale Fragen auf höchster Ebene partnerschaftlich behandelt, im Auge behalten. Ich bin davon überzeugt, dass wir ein solches Gremium brauchen, eine Art „global council“ oder „UN Security Council for Economic and Social Policy“, in dem alle Regierungen der Welt und alle wichtigen internationalen Organisationen gemeinsam vertreten sind – auch wenn der Vorschlag im Moment wenig Unterstützung findet. Und ich hoffe sehr, dass die Task Force, auch was diesen Punkt angeht, die Diskussion voranbringen wird.

Unser Ministerium unterstützt die Arbeit der Task Force aktiv, erste Schritte haben wir bereits unternommen: Parallel und als „input“ zur Arbeit der Task Force hat das BMZ – gemeinsam mit dem Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit und dem Auswärtigen Amt – im vergangenen November eine internationale Fachkonferenz zum Thema Globale öffentliche Güter in Berlin durchgeführt. Schwerpunkte der Veranstaltung lagen insbesondere auf Erfahrungen im Bereich globaler öffentlicher Güter im Umweltbereich sowie auf der Diskussion innovativer Finanzierungsinstrumente für Globale öffentliche Güter.

Im Zuge der direkten Unterstützung der Task Force wird das BMZ Studien und Experten zur Beratung der Task Force finanzieren – wir gehören hier neben Frankreich und Schweden, den Initiatoren der Task Force, zu den größten Gebern. Auch wird das BMZ voraussichtlich im November 2004 Gastgeber eines mid-term-review-meeting der Task Force und ihrer Unterstützer sein.


Eckpunkte für die
Task Force

Aus meiner Sicht werden unter anderem folgende Eckpunkte für die Arbeit der Task Force in den kommenden zwei Jahren von zentraler Bedeutung sein:

Globale Öffentliche Güter und die Entwicklungsagenda: Die Diskussion über die Eingrenzung und Priorisierung globaler öffentlicher Güter muss den Bezug zur „überwölbenden“ internationalen Agenda, zur Millenniums-Deklaration und den Millenniumszielen wahren. Auch hinsichtlich der Umsetzung der Millenniumsziele wurde von Beginn an mitdiskutiert: Welche Anstrengungen müssen national in den Entwicklungsländern unternommen werden? Wie können wir als Industrieländer unsere Partnerländer im Süden dabei direkt unterstützen? Und zugleich: welche Anstrengungen sind auf internationaler Ebene erforderlich? Hier haben – ganz klar – die Industrieländer ihren Beitrag zu leisten!

Nationale Verantwortung und internationale Belange: Es wäre falsch, sämtliche Weltprobleme undifferenziert als Global Public Goods beziehungsweise „Bads“ zu werten. Wir müssen differenzieren zwischen nationaler Verantwortung einerseits und internationalen Belangen andererseits. Sicherlich ist das Konzept globaler öffentlicher Güter nicht darauf ausgelegt – und darf es gerade im Geiste der Konferenz von Monterrey auch nicht sein –, ownership für nationale öffentliche Güter in die internationale Arena zu verlagern. Bildung beispielsweise oder auch Basisgesundheitsdienste fallen ganz klar in den Bereich nationaler Verantwortung – alles andere wäre mit Sicherheit von Nachteil für die jeweiligen Bevölkerungen. Es ist vollkommen klar, dass manche Länder schlicht nicht in der Lage sind, diese Verantwortung ganz zu übernehmen. Genau an dieser Stelle sind die internationale Gemeinschaft und Entwicklungszusammenarbeit gefordert.

Prinzipien und Instrumente: Zur konkreten Umsetzung des Konzepts globaler öffentlicher Güter sind praktikable Grundprinzipien und Instrumente vonnöten. Hier sollten wir auf Bewährtes zurückgreifen, auf Erfahrungen, die wir etwa im Bereich globaler Umweltgüter gemacht haben. Prinzipien wie das der gemeinsamen, aber differenzierten Verantwortung und der Notwendigkeit zusätzlicher Mittel haben sich zum Beispiel im Zusammenhang mit der Globalen Umweltfazilität (GEF) bewährt. Die Task Force sollte der Frage nachgehen, inwieweit es sinnvoll und möglich ist, diese Prinzipien auf andere Globale Öffentliche Güter auszuweiten. Auch wenn jedes Land selbst die Grundverantwortung für seine eigene Entwicklung trägt: Gerade weil die Industrieländer einen – auch historisch bedingten – Entwicklungsvorsprung haben, weil sie über Wissen, Technologien und Kapital verfügen, haben sie eine besondere Verantwortung, diese auch bei der Lösung globaler Probleme einzusetzen.

Finanzierung: Es wäre fatal, wenn der Eindruck entstünde, dass die Finanzierung von Globalen Öffentlichen Gütern zu Lasten der globalen Armutsbekämpfung gehen könnte. Grundsätzlich gilt es natürlich, in all den Bereichen, die uns eine friedlichere und gerechtere Welt ermöglichen, mehr Mittel zu mobilisieren. Gerade wenn es aber um Aufgaben geht, bei denen ganz offenkundig auch das Eigeninteresse der Industrieländer im Vordergrund steht, müssen über die ODA hinaus zusätzliche Mittel aufgebracht werden! Ich erinnere daran, dass die Brandt-Kommission in ihrem so genannten Nord-Süd-Bericht bereits vor mehr als 20 Jahren Vorschläge zu dieser Forderung gemacht hat.

In den kommenden Jahren wird es insbesondere darum gehen, in den Industrieländern Unterstützung für innovative Ansätze in Finanzierungsfragen zu erreichen. Auf nationaler Ebene ist weithin akzeptiert, dass unsere nationalen Regierungen Steuern und Abgaben erheben für die Bereitstellung öffentlicher Güter, wie Bildung, Rechtssicherheit oder Schutz vor Gewalt. Ich denke: Ebenso selbstverständlich muss es werden, dass für die Sicherung und Produktion globaler öffentlicher Güter künftig auch neue internationale Finanzierungsmechanismen existieren, und die Task Force wäre gut beraten, Vorschläge beispielsweise zur Erhebung von Devisentransaktionssteuern oder Nutzungsentgelten auf globale Umweltgüter vor diesem Hintergrund zu diskutieren.

Entwicklungspolitik wirkt in vielerlei Hinsicht mit an der Bereitstellung globaler öffentlicher Güter, etwa durch die Mitgestaltung des Welthandelssystems, durch die internationale Entschuldungsinitiative oder durch Reformen globaler Institutionen wie der Weltbank. Auch dadurch, dass sie Entwicklungsländer bei der Umsetzung internationaler Vereinbarungen zur Bereitstellung globaler öffentlicher Güter zum Beispiel im Umweltbereich unterstützt. Andererseits braucht Entwicklungspolitik, um erfolgreich zu sein, günstige globale Rahmenbedingungen.

Ich wünsche der Task Force für ihre Arbeit viel Erfolg. Sie hat für ihre Arbeit – nach den Konferenzen von Monterrey und Johannesburg – ein ausgesprochen günstiges „Zeitfenster“ getroffen. Ich hoffe, dass die Task Force schließlich die Öffentlichkeit mit ihrem Bericht so erreichen wird, dass tatsächlich positive Effekte für eine friedlichere und gerechtere Welt erzielt werden können.