„So konfliktträchtig ist Globalisierung nicht“

Interview mit UNDP-Direktorin Inge Kaul

Gerechtigkeit zum Beispiel ist zwar für die übergroße Mehrheit wünschenswert, doch kaum jemand ist in der Lage, das Gesetz in die eigene Hand zu nehmen. Würde man dem Markt freien Lauf lassen, bestünde die Gefahr, dass sich die Reichen und Mächtigen über allgemein verbindliche Regeln hinwegsetzen, während die Armen und Machtlosen der Willkür der Elite ausgesetzt wären. Der Begriff „Öffentliche Güter“ umfasst eine Vielzahl verschiedener Bereiche – unter anderem Gesundheitsversorgung, makroökonomische Stabilität, eine intakte Umwelt und Verkehrsregeln. Ziel ist die Durchsetzung öffentlicher Interessen.

Frau Kaul, sind Interessenkonflikte nicht wirkmächtiger als kollektive Vernunft?
In einer Welt, die von großen Unterschieden und durch Ungleichheit geprägt ist, gibt es unterschiedliche Interessen und Vorlieben; und manchmal ist es schwierig, eine einfache Lösung zu finden. Aber auf lange Sicht ist es teurer, Konflikte unter den Teppich zu kehren, als sie zu bearbeiten und Lösungen für sie zu finden. Öffentliche Güter sind anfällig für politische Auseinandersetzungen und Kontroversen aus dem einfachen Grund, dass sie öffentlich sind – sie betreffen alle. Je größer die Zahl derer, die zustimmen müssen, und je gravierender die Unterschiede zwischen ihnen, desto schwieriger ist es, Einigkeit zu erzielen.

Das klingt nicht sehr ermutigend.
Es gibt wirklich keinen Grund zu verzweifeln. Man muss sich nur einmal vor Augen halten, in welchem Ausmaß die Welt bereits zusammengewachsen ist! Bis auf wenige Ausnahmen sind wir uns alle über die Größe von Kreditkarten einig oder von Pässen, weil es praktisch ist. Zunehmend einigen wir uns auch bei komplizierteren Dingen, wie der Reduzierung von Treibhausgasen wie FCKWs oder sogar bei einer so komplexen Angelegenheit wie der Abschaffung der Sklaverei. Die Welt hat sich zusammengetan, um die Pocken auszumerzen, und ist kurz davor, das Gleiche bei der Kinderlähmung zu schaffen. Die Beförderung der Post wurde ebenso wie andere Transport- und Kommunikationssysteme über Grenzen hinweg aufeinander abgestimmt. Das zeigt, dass globale öffentliche Güter international auf Akzeptanz stoßen. Allerdings neigen wir dazu, diese positiven Beispiele als selbstverständlich hinzunehmen und Problemfälle in den Vordergrund zu stellen. Das liegt auch daran, dass die Globalisierung nationale öffentliche Güter in den globalen öffentlichen Raum verschoben hat. Das hat zu Problemen und Auseinandersetzungen geführt.

Haben Sie ein Beispiel dafür?
Manche Entwicklungsländer haben ihre Ökonomien geöffnet, obwohl sie darauf noch gar nicht vorbereitet waren. Das hat zu Finanzkrisen und zu Auseinandersetzungen über verschiedene multilaterale Handelsregeln geführt. In anderen Fällen haben die reichen Länder versucht, ihre Spielregeln zur internationalen Norm zu machen, zum Beispiel beim globalen Umweltschutz, bei Arbeitsrechten und -standards und bei Finanzsystemen. In konfliktträchtigen Bereichen wie diesen kann das Konzept der globalen öffentlichen Güter helfen, einen Konsens darüber zu finden, wie der globale öffentliche Raum gestaltet werden sollte. Zudem sollte man im Hinterkopf behalten, wie lange es gedauert hat, bis der moderne Nationalstaat sich durchgesetzt hat, und wie schwierig, blutig und umstritten dieser Integrationsprozess teilweise war. Im Vergleich dazu erscheint die Globalisierung gar nicht so konfliktträchtig.

Regierungen neigen dazu, internationale Themen danach zu beurteilen, wie sie sich zu Hause verkaufen lassen. Muss sich diese Einstellung ändern?
Überhaupt nicht. Politik, sogar Weltpolitik, muss lokal Sinn ergeben. Verändern und verbessern muss sich dagegen das Verständnis von Politikern und Regierungen davon, was für ihre Wählerschaft zu Hause von Bedeutung ist. Sie müssen die Globalisierung besser erklären und besser auf sie reagieren. Wenn sie das nicht schaffen, werden sie weiterhin zunehmend machtlos wirken – hin und her geworfen von der stürmischen See der Globalisierung. Wenn die Globalisierung weniger als eine Bedrohung, sondern als eine Chance begriffen werden soll, dann müssen die Regierungen stärker an der Bereitstellung globaler öffentlicher Güter arbeiten. Ich bin zuversichtlich, dass die Menschen sich wieder mehr für Politik interessieren würden, wenn das geschähe.

Vielleicht sind die Leute frustriert, weil die Politiker in international wichtigen Fragen keine großen Fortschritte zu erzielen scheinen. Der WTO-Gipfel in Cancún beispielsweise endete in einer Sackgasse, weil die mächtigsten Nationen einmal mehr davon ausgingen, multilaterale Politik müsse ihre Agenda reflektieren. Ist Stillstand nicht unvermeidlich, wenn so viele Interessen involviert sind?
Ja und nein. Zu dem Patt kam es zum Teil dadurch, dass die mächtigen Nationen „business as usual“ erwarteten. Sie gingen davon aus, dass ihre Sichtweise einfach akzeptiert würde. Der andere Grund war, dass einige Entwicklungsländer, die G21, sich zusammentaten und „nein“ sagten. Das Patt hat also auch einen positiven Aspekt: Es zeigt, dass Demokratie auf internationaler Ebene inzwischen besser funktioniert, dass es mehr Pluralismus und mehr politischen Wettbewerb gibt. Genauso wie für effektive Märkte ist Wettbewerb auch gut für politische Verhandlungen und nachhaltige Vereinbarungen.

Was muss getan werden, um die Verhandlungskapazitäten der Entwicklungsländer zu stärken?
Cancún hat darauf eine mögliche Antwort gegeben. Unter anderem müssen die Entwicklungsländer schlagkräftige Bündnisse eingehen – eine Entwicklung, die sich zunehmend abzeichnet. Die Gruppe der 77, die traditionelle Allianz der Entwicklungsländer, hat mittlerweile 140 Mitglieder. Aber die Unterschiede zwischen den Entwicklungsländern sind gewachsen. Deshalb ist es wichtig, dass sie sich zu themenspezifischen Untergruppen zusammenschließen. Das würde es den armen Ländern außerdem ermöglichen, ihre Ressourcen zu bündeln und gemeinsam Studien zu finanzieren, um ihre Verhandlungsposition zu untermauern. Am wichtigsten ist jedoch, dass Entwicklungsländer die Führungsebene ihrer öffentlichen Verwaltung auf ihre diplomatischen Fähigkeiten hin überprüfen. In vielen armen Ländern sind die Abteilungen für internationale Angelegenheiten in Fachministerien sowie die Außenministerien nicht ausreichend qualifiziert besetzt. Die Vertreter von Entwicklungsländern fühlen sich in internationalen Verhandlungen oft überfordert und stimmen als Folge davon Entscheidungen zu, ohne von ihnen überzeugt zu sein. Das Ergebnis ist dann oft der viel beklagte Mangel an politischer Ownership. Die Stärkung der Verhandlungsfähigkeit von Entwicklungsländern wird tatsächlich stark vernachlässigt: Sehr wenig offizielle Entwicklungshilfe (ODA) wird derzeit dafür bereitgestellt. Vielleicht wollen die reichen Länder dann doch nicht zu viel Konkurrenz fördern.

Das Erfordernis, im multilateralen Kontext Konsens zu erzielen, steht entschlossenem Handeln oft entgegen – wie beispielsweise beim Kyoto-Protokoll. Wie könnte die internationale Gemeinschaft sich schneller einigen und Entscheidungen durchsetzbar machen?
Internationale Abkommen sollten so gestaltet sein, dass sie sich selbst durchsetzen. In einer Welt mit rund 200 Ländern und mehr als sechs Milliarden Menschen ist es sehr schwierig, die Einhaltung von Abkommen zu kontrollieren und ihre Durchsetzung zu sichern. Es hat sich gezeigt, dass letztlich nur zwei Arten von Kooperationsabkommen erfolgreich sind. Die erste basiert auf „cleverer“ Technologie. Das internationale Übereinkommen zur Verhütung der Meeresverschmutzung durch Schiffe, MARPOL, ist ein Beispiel. Es schreibt vor, dass Öltanker separate Tanks für Ballastwasser und Öl haben. Vor dem Inkrafttreten des Abkommens Anfang der 70er Jahre füllten Tanker, nachdem sie ihre Ladung abgeliefert hatten, für die Rückreise ihre Öltanks gewöhnlich mit Wasser als Ballast. Auf hoher See wurde dann das verschmutzte Wasser abgelassen und gegen frisches ausgetauscht. Versuche, das zu bestrafen, wären ineffektiv gewesen: Wer kann schon die Weltmeere überwachen? Dagegen ist es einfach zu überprüfen, ob ein Schiff getrennte Tanks hat. Das kann kontrolliert werden, wenn das Schiff im Hafen liegt. Und die Schiffseigentümer haben einen Anreiz, sich daran zu halten, weil sie andernfalls damit rechnen müssen, dass sie ihre Fracht nicht ausladen dürfen.

Was aber, wenn es keine technische Lösung gibt?
Das zweite Rezept für erfolgreiche Zusammenarbeit sind Abkommen, die faire und eindeutige Vorteile für alle Parteien bieten. Wenn Kooperation sich für alle lohnt, wollen alle auf den Zug aufspringen. Das ist beispielsweise bei der Regulierung der internationalen zivilen Luftfahrt der Fall.

Und das Kyoto-Protokoll erfüllt keine dieser beiden Bedingungen?
So ist es leider. Die „clevere“ Technologie, den Klimawandel zu bekämpfen, gibt es bisher nicht. Und das wirkt sich auf den zweiten Aspekt aus, hinreichende Anreize zur Kooperation zu geben. Zu viel liegt einfach im Ungewissen, einigen Parteien, inklusive Hauptakteuren wie den USA, ist vieles zu unsicher, um sich auf eine konsequente Umsetzung des Kyoto-Protokolls einzulassen, obwohl die meisten Länder Klimastabilität für eine wichtige Sache halten.

Es ist dringend notwendig, etwas gegen den Klimawandel zu tun, weil die Risiken derart groß sind, auch wenn sie bislang zumindest nicht unermesslich sind. Leistet das Konzept der globalen öffentlichen Güter mehr, als uns lediglich auf das Problem hinzuweisen, dass die kollektive Vernunft nicht ausreichend gefördert wird?
Es leistet mehr. Das Konzept unterstreicht die Notwendigkeit, eine andere Politik zu machen. Da viele politische Themen heute global sind, wäre es zum einen wichtig, dass Parlamentarier – also die, die letztlich die Politik machen – mehr in die internationale Zusammenarbeit einbezogen werden. Bislang wurde das weitgehend der Exekutive überlasssen, also den Bürokraten. Das müsste sich ändern. Zum anderen müsste das Verhältnis zwischen Außen- und Fachministerien überdacht werden. Die Grenze zwischen Innen- und Außenpolitik hat sich verwischt. Also muss entweder das Außenministerium seine Fachkompetenz auf Gebieten wie globalem Umweltschutz, ansteckenden Krankheiten oder internationalen Finanzfragen verbessern, oder die jeweiligen Fachministerien müssen sich zusätzliche diplomatische Expertise aneignen. Oder es müsste klare Regeln für die Zusammenarbeit zwischen den Ressorts geben. Um globale Fragen effektiv zu bearbeiten, müssen die institutionellen Arrangements genauso wie die zu behandelnden Probleme die Grenze zwischen Innen- und Außenpolitik überschreiten.

Wäre es nicht dumm von den Entwicklungsländern, sich darauf einzulassen, die finanziellen Belastungen mit den viel reicheren Industrieländern zu teilen?
Das hängt davon ab, um welche Frage oder welches globale öffentliche Gut es geht. Sie wären tatsächlich dumm, wenn sie sich darauf einließen, für das Problem der globalen Erwärmung zu bezahlen, das die Industrienationen verursacht haben. Die Verschmutzer müssen für die Korrekturmaßnahmen zahlen, weil sie bei der Umwelt Schulden gemacht haben. Manchmal macht es aber auch für das „Opfer“ Sinn, zu zahlen. So haben beispielsweise die USA und andere Industrienationen im Rahmen des Montreal-Protokolls einen speziellen Fonds zur Unterstützung der Entwicklungsländer eingerichtet. Sie unterstützen arme Länder dabei, ihren FCKW-Ausstoß zu reduzieren, weil ihnen das auch selbst zugute kommt – indem beispielsweise Hautkrebsfälle und Behandlungskosten zurückgehen. Wenn jedoch ein globales öffentliches Gut im Interesse aller ist, dann sollten auch alle dafür zahlen, je nach ihren Möglichkeiten. Das ist bei den Beiträgen zu multilateralen Organisationen wie den Vereinten Nationen, der Weltgesundheitsorganisation oder der Welternährungsorganisation ja auch schon Praxis.

Wenn eine bestimmte Frage internationale oder sogar globale Relevanz hat, dann kann eine Regierung die Bearbeitung doch einfach den anderen überlassen. Wieso sollte sie ihre Position als Trittbrettfahrer aufgeben?
Diese Frage trifft den Kern des Problems, an dem nationale und globale öffentliche Güter kranken. Auf nationaler Ebene versuchen wir so ein Verhalten, das zwar individuell rational, aber trotzdem ineffizient und unsozial ist, einzudämmen, indem der Staat dazu ermächtigt wird, die Bevölkerung zu kollektiven Anstrengungen zu verpflichten. Auf internationaler Ebene gibt es aber kein Äquivalent zum Staat. Gleichzeitig tendieren die einzelnen Staaten dazu, bei internationalen Verhandlungen wie private Akteure zu handeln. Die Frage ist also, unter welchen Umständen Nationalstaaten bereit sind, zusammenzuarbeiten statt einfach auf dem Trittbrett mitzufahren. Die Antwort ist: Wenn die Kooperation sich bezahlt macht – für das Land insgesamt oder wenigstens für einige wichtige Akteure. Zu letzteren zählen grenzüberschreitend tätige Unternehmen und Organisationen der Zivilgesellschaft. Die Bereitschaft zu handeln kann außerdem durch akute Krisen befördert werden.

. . . wenn es zu spät ist und der Schaden schon angerichtet ist.
Politiker der Geberländer neigen tatsächlich dazu, uns zu erzählen, ihre Regierungen seien zu arm, um Entwicklungshilfe auch nur bescheiden zu erhöhen. Schon bei der nächsten Finanzkrise allerdings, oder wenn El Niño Naturkatastrophen auslöst oder Terroristen zuschlagen, wird Geld aufgebracht, um den Schaden zu beheben. Politiker neigen dazu, präventive Maßnahmen aufzuschieben, obwohl Prävention oft viel kostengünstiger wäre, als später mit einem Unglück umzugehen. Allerdings befinden die Politiker sich mit dieser „Vogel-Strauß-Politik“ durchaus im Einklang mit der Öffentlichkeit. Die Gesellschaft sieht die Notwendigkeit zu handeln häufig erst dann, wenn es zu einer Krise kommt. Die Tragik liegt darin, dass es sehr viel teurer ist, in einem gescheiterten Staat militärisch einzugreifen, als in eine gesunde soziale und ökonomische Entwicklung zu investieren, bevor sich eine Gesellschaft in Bürgerkrieg und Terror auflöst.

Wie könnten die Kosten für die Bereitstellung globaler öffentlicher Güter fair verteilt werden?
Wir könnten die gleichen Prinzipien anwenden wie auf nationaler Ebene. Wenn alle Beteiligten profitieren, können die Kosten gestaffelt nach individueller Leistungsfähigkeit auch auf alle verteilt werden. In anderen Fällen ist es angebracht, diejenigen zur Kasse zu bitten, die den Nutzen haben. Das Verursacherprinzip gehört der Logik nach in diese Kategorie. In vielen Ländern werden diese Prinzipien durch eine progressive Besteuerung verbunden mit Gebühren etwa für die Straßennutzung oder die Ausstellung eines Passes umgesetzt. Auf internationaler Ebene aber gibt es kein Steuersystem. Daher werden die Mittel für jede globale Aufgabe gesondert gesammelt, beispielsweise für den Kampf gegen AIDS oder zur Eindämmung von Korruption. Die andere Möglichkeit besteht darin, Institutionen mit bestimmten Aufgaben zu finanzieren, etwa die Vereinten Nationen oder den Weltpostverein.



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