Entwicklung und Zusammenarbeit

Beiträge aus dem
Schwerpunkt

Heidemarie Wieczorek-Zeul: Globale öffentliche Güter und Entwicklungspolitik

Interview mit Inge Kaul: Globalisierung ist gar nicht so konfliktträchtig

Dirk Messner: Ein effektiveres multilaterales System

Mariama Williams: Warum Entwicklungsländer multilateraler Politik nicht trauen

03/2004

I„So konfliktträchtig ist Globalisierung nicht“ ; Seite 2

Welche Verbindungen zur offiziellen Entwicklungshilfe (ODA) gibt es?
Auf einzelstaatlicher Ebene gibt es zwei Hauptzweige öffentlicher Finanzierung: einerseits Beschaffung und Investitionen für die effiziente Bereitstellung von öffentlichen Gütern, andererseits Verteilung, um Gerechtigkeit und Solidarität zu fördern. ODA kann man dem zweiten Zweig zurechnen: der Verteilung öffentlicher Finanzen auf internationaler Ebene. Die Bereitstellung von globalen öffentlichen Gütern hingegen gehört in den Bereich Beschaffung. Die internationale Zusammenarbeit steht heute also vor einer zweifachen Herausforderung: Einerseits geht es um Hilfe, andererseits um Eigeninteresse. Entsprechend brauchen wir zwei Formen der Finanzierung: Einerseits ODA für die internationale Umverteilung, andererseits Mittel für die Finanzierung globaler öffentlicher Güter. Bedauerlicherweise fließt jedoch ein wachsender Teil der Ausgaben für internationale Zusammenarbeit – rund 30 Prozent der ODA – in die Bewältigung globaler Probleme – und zwar insbesondere solcher Probleme, die für die Industrieländer hohe Priorität haben. Beispiele sind die Bekämpfung des Klimawandels, die Förderung internationaler Finanzstabilität oder die Kontrolle des internationalen Terrorismus. Es besteht also eine Diskrepanz zwischen dem proklamierten Zweck von ODA, den Armen Hilfe zur Selbsthilfe zu geben, und der tatsächlichen Verwendung, die in diesen Fällen eine Investition in die Eigeninteressen der Geberländer ist.

Die Industrieländer leiten also Gelder um, die eigentlich dazu da sind, Solidarität zu fördern. Wie soll man darauf reagieren?
Gemessen an der Armut in der Welt ist die gegenwärtige Höhe der ODA ziemlich unangemessen. Die Entwicklungshilfe müsste deutlich erhöht werden, wenn wir die Millenniumsziele erreichen und zugleich verhindern wollen, dass globale Ungleichheit und Armut überhand nehmen. Denn das kann globale öffentliche Übel wie politische Verbitterung und Verzweiflung nach sich ziehen. Angesichts der Auswirkungen extremer Armut, wie wir sie heute schon in aller Welt beobachten können – Terrorismus, die Ausbreitung ansteckender Krankheiten, Bürgerkriege –, lässt sich gut begründen, dass in den Industrieländern die anderen Fachministerien die Bemühungen der Entwicklungsministerien und -organisationen aktiv unterstützen sollten. Bei den Ressorts, die für Verteidigung oder internationale Flüchtlingsfragen verantwortlich sind, liegt das auf der Hand. Aber auch die Justizministerien kommen in Frage, zum Beispiel für Hilfe bei der Förderung des Rechtsstaats und im Kampf gegen Korruption. All das wäre im eigenen Interesse der Industrieländer, mindestens aber im gemeinsamen Interesse von Industrie- und Entwicklungsländern.

Sicherheit ist eines der globalen öffentlichen Güter, die die International Task Force on Global Public Goods untersucht. Ist es wirklich sinnvoll, solche Fragen, bei denen es um Macht geht, mit Hilfe der ökonomischen Theorie anzugehen? Schließlich zählt bei militärischen Beschaffungsmaßnahmen viel mehr als nur die ökonomische Kalkulation.
In der Politik gibt es selten die Paradelösung für ein Problem – wenn überhaupt. Ökonomische Analyse oder die Betrachtung der Welt aus der Perspektive globaler öffentlicher Güter ist kein Allheilmittel. Es gibt zweifellos noch andere Erwägungen, die man berücksichtigen kann oder sogar muss. Dennoch: Internationale Sicherheit und Frieden haben viele Merkmale von globalen öffentlichen Gütern. Wo es Frieden und Sicherheit nicht gibt, werden Handel, grenzüberschreitende Investitionen, Tourismus und andere Reiseformen behindert. Die Kosten, die das verursacht, lassen sich leicht ermitteln. Zudem können die Kosten, die ein Konflikt verursacht, den Ausgaben für die Wiederherstellung des Friedens gegenübergestellt werden. Viele Verteidigungsstrategen und Politiker fragen tatsächlich unter anderem nach der Wirtschaftlichkeit von Krieg und Frieden, bevor sie sich für den einen oder anderen Weg entscheiden.

Wenn Sicherheit ein globales öffentliches Gut ist, müssten die USA auf anderen Gebieten dann nicht aus der Verantwortung entlassen werden? Schließlich ist es Washingtons militärische Vorherrschaft, die den meisten Ländern Stabilität gewährleistet.
Wenn ein öffentliches Gut unilateral bereitgestellt wird, kann man in der Regel davon ausgehen, dass sich das für das Land wirtschaftlich lohnt oder ihm anderweitig nutzt. Andernfalls würde es wahrscheinlich nicht unilateral handeln. Freilich müssen bei der Bewertung öffentlicher Güter zwei Aspekte berücksichtigt werden. Der eine betrifft den Nutzen eines öffentlichen Gutes, der zweite betrifft die Frage, auf welche Art es bereitgestellt wird. Viele Debatten über internationale Konflikte in jüngster Zeit – einschließlich Irak – betreffen den zweiten Aspekt. Umstritten ist, wie mit Konflikten umgegangen und Frieden wiederhergestellt werden soll.

Inwieweit favorisiert die Theorie globaler öffentlicher Güter sozialdemokratische oder andere Regierungen links der Mitte?
Intuitiv verbinden viele Leute öffentliche Güter möglicherweise mit einem „starken Staat“ und „linksgerichteten“ Regierungen. Man darf aber nicht vergessen, dass es um Güter im öffentlichen Raum geht. Es ist nicht zwingend, dass der Staat sie bereitstellt. Der Staat wird oft gebraucht, um Anreize zu geben mit dem Ziel, die individuellen Interessen privater Akteure mit einem kollektiven Interesse zu verbinden, so dass die privaten Akteure kooperieren. Das heißt aber zugleich, dass der private Sektor den größten Anteil zur Bereitstellung öffentlicher Güter, auch globaler öffentlicher Güter, leistet. Wenn ich mich im Herbst gegen die Grippe impfen lasse, trage ich gleichzeitig dazu bei, meine Nachbarn und Kollegen zu schützen. Denn wenn ich nicht krank werde, steigen auch ihre Chancen, gesund zu bleiben. Das öffentliche Gut Gesundheit beruht hier auf privater Initiative. Der Staat hat damit gar nichts zu tun; bestenfalls motiviert er durch eine Informationskampagne dazu, sich impfen zu lassen.

Anders gesagt: Eine verbesserte Bereitstellung öffentlicher Güter bedeutet nicht unbedingt höhere Staatsausgaben?
Zu jenen öffentlichen Gütern, für die sowohl auf nationaler als auch auf globaler Ebene relativ gut gesorgt ist, gehören viele, die dem Markt dienlich sind, wie rechtliche Rahmenbedingungen, Justizsysteme, Finanzierungsstandards, internationale technische Standards oder die Förderung von Forschung und Entwicklung – auch zur Entwicklung neuer Produkte. Marktwirtschaftlich orientierte Regierungen haben eine Reihe von Möglichkeiten, aktiv Regeln und einen institutionellen Rahmen zu schaffen, um privates Unternehmertum und funktionierende Märkte zu fördern. Eher linksorientierte Regierungen legen möglicherweise mehr Wert auf soziale Gleichheit. Ich glaube allerdings, dass sich zu viele aktuelle politische Debatten auf die Frage des Verhältnisses von Markt und Staat konzentrieren. Zu selten geht es um das Verhältnis von privaten und öffentlichen Gütern oder von nationalen und globalen öffentlichen Gütern.

Vielleicht ist das ein Grund dafür, dass multilaterale Verhandlungen oft zu seltsamen Kompromissen führen. So werden in der EU beispielsweise dem einen Land Kohlesubventionen zugestanden, dem anderen Fischerei-Beihilfen und ein drittes bekommt zusätzliches Geld aus dem Strukturfonds. So kommt man zwar zu Kompromissen, aber es fördert nicht gerade politische Kohärenz. Wie kann die internationale Gemeinschaft sich dieser Falle entziehen?
Kohärenz ist ein Mittel, um knappe Ressourcen gut zu nutzen. Aber Effizienz ist nicht das einzige Kriterium, das Politik motiviert. Auch Gerechtigkeit oder Fragen politischer Machbarkeit spielen eine Rolle. Politische Ansätze, die unter Kohärenz-Gesichtspunkten eher inkonsequent und konfus wirken, können gemessen an anderen politischen oder ökonomischen Kriterien durchaus sinnvoll sein. Außerdem: Was aus der Sicht eines Akteurs kohärent wirkt, mag aus anderer Perspektive weniger eindeutig sein. Um also einen Konsens zu erzielen und gemeinsame Anliegen in die Tat umzusetzen, müssen wir stärker in Kategorien politischer Verhandlungen denken: etwas für dich, etwas für mich, so dass alle zufrieden sind. Das ist eine Herangehensweise im Sinne anreizorientierten Wirtschaftens.

Die Fragen stellte Hans Dembowski.

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Weiterführende Literatur:

– Inge Kaul, Pedro Conceiçâo, Katelle Le Goulven and Ronald U. Mendoza, 2003: Providing Global Public Goods. Managing Globalization. New York: Oxford University Press. www.globalpublicgoods.org/

– Inge Kaul, Isabelle Grunberg and Marc A. Stern, 2001: Global Public Goods: International Cooperation in the 21st Century. New York: Oxford University Press. www.undp.org/globalpublicgoods/Executive_Summary/
executive_summary.html

Dr. Inge Kaul
ist Leiterin des Büros für Entwicklungsstudien (ODS) beim UN-Entwicklungsprogramm (UNDP). Sie ist außerdem Mitglied der International Task Force on
Global Public Goods. Inge.Kaul@undp.org