Ein effektiveres multilaterales System

Sicherheit, Wohlstand und Freiheit können nicht mehr allein von und in Nationalstaaten geschaffen und verteidigt werden. In einer global vernetzten Welt droht ohne Staatenübergreifende Kooperation permanentes Politikversagen. Doch statt eines multilateralen Aufbruchs zur Gestaltung der Globalisierung erleben wir eine manifeste Krise des Multilateralismus. Dabei geht es nicht nur um den Irak-Krieg oder die Stagnation bei der Welthandelsorganisation und dem Kioto-Protokoll. Multilateralismuskritische Stimmen verweisen zu Recht auch auf bürokratische Moloche des internationalen Systems, auf institutionellen Wildwuchs oder auch auf die (häufig wirkungslose) Proliferation von internationalen Konferenzen, Beschlüssen und Agenden. Zudem fürchten Parlamentarier durch die Verlagerung von Politik in internationale Verhandlungssysteme die Entmachtung gewählter Parlamente.

Doch die Rede vom Scheitern des Multilateralismus könnte ebenso verfrüht sein. Die US-Regierung lernt gerade, dass sie zwar Kriege im Alleingang gewinnen kann, aber auf Allianzen und die Legitimationskraft der UN angewiesen ist, wenn sie Frieden, Sicherheit und Demokratie schaffen will. Vielleicht führt auch der Schock von Cancún schon bald zu Kompromissbereitschaft auf Seiten der Industriestaaten im Bereich der Agrarpolitik. An einem Zusammenbruch des Welthandelssystems wäre ihnen jedenfalls nicht gelegen.

Aber selbst wenn der globale Problemdruck zu einem Motor des Multilateralismus würde, wären damit die Schwächen des real existierenden multilateralen Systems nicht beseitigt. Sie werden umso deutlicher sichtbar, je wichtiger die internationale Abstimmung für die Zukunft der nationalen Gesellschaften wird. Wer Multilateralismus (wie der Autor) für notwendig hält, muss dessen Probleme benennen. Ähnlich wie in der EU droht ohne institutionelle Reformen Handlungsunfähigkeit. Es reicht nicht, die bestehenden Institutionen gegen die Angriffe des Unilateralismus zu verteidingen.
Die Bedingungen für einen effektiven Multilateralismus müssen erst noch geschaffen werden. Denn zwischenstaatliche Abstimmung bedeutet, Politik in komplexen Verhandlungssystemen zu gestalten, in denen keine institutionell eingebetteten Hierarchien wie in nationalen Regierungssystemen existieren. Daraus resultiert eine ganze Reihe von Probleme – etwa die große Zahl der Beteiligten, Entscheidungen auf dem kleinsten gemeinsamen Nenner, die Dauer der Verhandlungsprozesse oder auch vielfältige Möglichkeiten mächtiger Akteure, sich internationalen Regeln zu entziehen.


Reformansätze

Einige Initiativen zur Modernisierung multilateraler Politik gehen in die richtige Richtung. Jeffrey Sachs von der Columbia University leistet mit seinem „Millennium-Forschungsprojekt“ Beiträge dazu, dass die von den Regierungschefs nahezu aller Staaten verabschiedeten Millenniumsziele (vor allem die Halbierung der weltweiten Armut bis 2015) nicht nur eine Worthülse bleiben. Sein Forschernetzwerk erarbeitet Strategien und best practices, um die Ziele systematisch zu verfolgen. Er verweist zudem auf die große Finanzierungslücke, die zwischen den multilateral verabredeten Zielen und der realen internationalen Entwicklungskooperation klafft. Wirkungsvoller Multilateralismus braucht diese Art von kritisch-konstruktivem Monitoring.

Wichtig sind im Bereich der internationalen Entwicklungskooperation auch die Anstrengungen und Debatten um Chancen und Risiken der Budetfinanzierung, der Programmhilfe oder auch koordinierter Sektorvorhaben der Gebergemeinschaft. Mit ebenso aufwendigen wie kleinteiligen Einzelprojekten sind die großen Menschheitskrisen nicht zu meistern.

Doch eine Agenda zur Stärkung des Multilateralismus in der Entwicklungskooperation muss über diese punktuellen Ansätze hinausgehen. Globale Politik braucht ein kohärenteres Gefüge globaler Governance. Auf die Tagesordnung gehören deshalb folgende, durchaus konfliktträchtige Fragen:

Wie können Effektivität, Effizienz und Wirksamkeit multilateraler Entwicklungsorganisationen gestärkt werden?
– Welche Organisationen verfügen über operative Handlungsfähigkeiten? Welche Organisationen sollten sich auf koordinierende, moderierende oder initiierende Aufgaben und Agenda Setting konzentrieren?
– Wie können sektororientierte multilaterale Organisationen (wie die WTO, die Weltgesundheitsorganisation oder das UN-Umweltprogramm) dazu beitragen, sektorübergreifende Probleme (wie Klimawandel, Gesellschaftszerfall, Bevölkerungswachstum) in den Griff zu bekommen? Wie können Widersprüche zwischen den fragmentierten Regelwerken des multilateralen Systems überwunden werden? Welche Organisationen haben sich überlebt und sollten geschlossen werden?
– Wie lassen sich Überlappungen, Mehrfachzuständigkeiten und parallele Agenden innerhalb des multilateralen Systems vermeiden? Wie könnte das Zusammenwirken von Organisationen auf der Grundlage ihrer jeweiligen Spezialisierungsvorteile verbessert werden?
– Wie können Akteure (nicht nur Regierungen) aus den Entwicklungsländern zu verantwortlichen und angemessen repräsentierten Mitspielern im internationalen System – insbesondere in der Weltbank und dem Internationalen Währungsfonds – werden? Die Schlagworte der Fachwelt lauten Voice, Capacity Building und Power Sharing. Derlei ist nötig, um die Effektivität und Legitimation der Institutionen zu steigern. Andererseits dürfen sich die Akteure aus den Industrieländern nicht zurückziehen, weil das die Institutionen dann – wie etwa mit der UN-Konferenz über Handel und Entwicklung (UNCTAD) geschehen – zu wenig wirkungsmächtigen Diskursforen degradiert.
– Wie können international vereinbarte Standards (wie etwa die Kernnormen der Internationalen Arbeitsorganisation) tatsächlich durchgesetzt werden? Ohne Enforcement bleiben multilaterale Institutionen zahnlose Tiger. Welche Sanktionsmöglichkeiten soll es geben? Bisher sind mächtige Staaten, die internationale Regeln missachten, durch die Wirkungsweise des Völkerrechts weniger in ihrem Handeln gebunden, als das regelverletzende Akteure im Kontext demokratischer Rechtsstaaten sind. Oft fehlen in internationalen Abkommen Mechanismen, um regelwidriges Verhalten zu bestrafen.
– Welche Mindeststandards der Rechenschaftspflicht, der Transparenz und der Teilhabe von gesellschaftlichen Akteuren und nationalen Parlamenten sollen zukünftig gelten? Globalisierungskritische Bewegungen, demokratiegewöhnte Zivilgesellschaften, aber auch Volksvertretungen erheben Anspruch auf Mitwirkung und dürfen nicht einfach übergangen werden.

Die Liste der Herausforderungen ließe sich leicht verlängern. Herkulesaufgaben deuten sich an. Für die Tagespolitik ist dies kein Feld, auf dem sich rasch „punkten“ ließe. Aber wem an der Zukunft der Weltgesellschaft gelegen ist, der wird sich mit den schwierigen Grundlagen und Voraussetzungen eines effektiven Multilateralismus beschäftigen müssen. Die nationalen Regierungen Europas und die EU müssen sich fragen lassen, ob sie über angemessene Strategien für die Zukunft der multilateralen Organisationen verfügen und ob sie dafür genügend Ressourcen bereitstellen.

Wahrscheinlich werden Pioniergruppen und progressive „Koalitionen der Willigen“ (häufig auch „likeminded states“ genannt) immer öfter vorangehen und Lösungen für Weltprobleme suchen, auch wenn andere Staaten nicht mitziehen. Die Konferenz für regenerative Energien, die im Sommer 2004 in Bonn stattfindet und Regierungen und andere Akteure zusammenbindet, die in diesem Feld schnell vorankommen wollen, ist ein Beispiel für diesen Trend.