Kein Vertrauen in multilaterale Politik

Die Entwicklungsländer als Gruppe haben ein starkes und kontinuierliches Interesse an multilateraler Politik gezeigt. Beispiele dafür sind die Verhandlungen über das internationale Seerecht, der Weltsozialgipfel, die UN-Konferenz zu Umwelt und Entwicklung oder der UN-Millenniumsgipfel. Die armen Länder sind seit jeher aktive Befürworter globaler Politik. Das hat sich schon vor Jahrzehnten in den Debatten über eine „Neue Internationale Wirtschaftsordnung“ oder später im „Nord-Süd-Dialog“ gezeigt.

Doch den internationalen ökonomischen Institutionen gelang es in den 1970er und 1980er Jahren nicht, die Probleme der Entwicklungsländer anzugehen – Schuldenkrisen und Strukturanpassungsprogramme machten das deutlich. In den 1990er Jahren verschärfte sich diese Entwicklung dadurch, dass die internationale Wirtschafts- und Sozialpolitik zunehmend in den Würgegriff neo-liberaler Wirtschaftstheorien geriet. Viele Entwicklungsländer verloren den Glauben an multilaterale Politik. In der Folge bestimmten die internationalen Finanzinstitutionen – angeführt von Weltbank und dem Internationalen Währungsfonds (IWF) – die makroökonomischen Politiken der verschuldeten Länder. Der Ansatz von Weltbank und IWF reflektierte die Interessen der reichen Länder. Die beiden Institutionen mussten sich jedoch nicht gegenüber jenen Menschen verantworten, die unter der strikten Sparpolitik ihrer Regierungen zu leiden hatten.

In ähnlicher Weise wurde – während der Uruguay-Runde und seit 1995 durch die Welthandelsorganisation (WTO) – die Begeisterung der Entwicklungsländer für eine Neuordnung des multilateralen Handelssystems enttäuscht. Wieder dienten internationale Entscheidungen den Interessen der reichen OECD-Länder und zeigten zugleich wenig Rücksicht auf die Bedürfnisse und Sorgen anderer. Es ist nicht zu leugnen, dass die meisten Entwicklungsländer an den Aufbau eines fairen, geregelten und transparenten Handelssystems geglaubt und einiges dafür geopfert haben. Obwohl sie gegen bindende Richtlinien für handelsbezogene geistige Eigentumsrechte (TRIPs) und handelsbezogene Investitionsmaßnahmen (TRIMs) waren, haben sie diesen Vereinbarungen letztlich doch zugestimmt. Mitgliedern der Welthandelsorganisation wurden enorme Gewinne in Aussicht gestellt.

Doch in den neun Jahren, die die WTO existiert, haben die Entwicklungsländer kaum ernsthafte Bemühungen der Organisation gesehen, sich mit ihren Anliegen zu befassen. Mehr als hundert Probleme, die die armen Länder bei der Umsetzung von Handelsrichtlinien haben, sind bislang ignoriert worden, obwohl das Thema bei der Ministerkonferenz in Doha im Jahr 2001 ausdrücklich auf den Tisch gebracht wurde. Stattdessen bestanden die dominierenden Länder darauf, dass die Handelsliberalisierung nach ihren Vorstellungen vorangetrieben wird – ungeachtet der Risse und Bruchstellen im System. Unterm Strich heißt das, dass hauptsächlich solche Fragen behandelt werden, die für transnationale Unternehmen (TNCs) wichtig sind. So wurde der Begriff „handelsbezogen“ praktisch überall dort hinzugefügt, wo TNCs sich Regeln wünschen. Der Begriff „handelshemmend“ wird dagegen dazu benutzt, alle Fragen mit Bedeutung für die soziale und ökonomische Entwicklung auszuklammern. Letztlich hat die fehlende Kompromissbereitschaft der OECD-Länder zum Patt in Cancún geführt. Viele Entwicklungsländer sind skeptisch, ob multilateraler Handel überhaupt entwicklungsfreundlich gestaltet werden kann.

Die Weigerung der Europäischen Union, umstrittene Punkte wie Wettbewerbsregeln, Transparenz des öffentlichen Beschaffungswesens, Investitionen und Handelserleichterungen aufzugeben, bleibt auch nach Cancún relevant. Gleichgültig, was mit den so genannten Singapur-Themen im WTO-Kontext passiert: Sie werden uns erhalten bleiben. Denn sie prägen bereits bilaterale und regionale Verhandlungen, zum Beispiel über die Wirtschaftsabkommen zwischen der EU und den AKP-Ländern (Afrika, Karibik, Pazifik-Region), über Freihandelsabkommen der EU mit anderen Ländern oder über eine gesamtamerikanische Freihandelszone. Die Singapur-Themen sind zudem fest in handelsbezogene Programme der Weltbank eingebaut.

Ein dritter Grund dafür, dass viele Entwicklungsländer dem Multilateralismus nicht mehr trauen, ist der Hang der USA, sich international ausgehandelter Verpflichtungen zu entziehen. Die mächtigste Nation der Welt hat dem Kyoto-Protokoll den Rücken gekehrt, versucht mit allen Mitteln den Internationalen Strafgerichtshof zu unterminieren und ist ohne ausdrückliche Zustimmung des UN-Sicherheitsrats in den Krieg gezogen. In diesen und einigen anderen Fällen hat die US-Regierung sich wenig um die Voraussetzungen eines effektiven und fairen Systems von global governance geschert.

Verschärft wird das alles dadurch, dass die wichtigsten internationalen Entscheidungen nicht in der Verantwortung der Vereinten Nationen liegen, wo die Entwicklungsländer eine Mehrheit haben. Fragen, die Wirtschaftsverfassung, Handel und Finanzen betreffen, werden gewöhnlich in spezialisierte Institutionen ausgelagert. Und es werden immer mehr solcher Institutionen wie die WTO geschaffen, die keine Rechenschaftspflicht gegenüber den UN haben.


Schieflage globaler Regeln

Zusammengefasst stellt sich die Erfahrung der Entwicklungsländer mit multilateraler Politik als ein gemischtes Bild von einseitigen globalen Regeln, Angriffen auf Staat und Souveränität sowie ungleicher Durchsetzung dar. Gleichzeitig engen die Forderungen unregulierter und nicht rechenschaftspflichtiger internationaler Finanzmärkte und der multilateralen Finanzinstitutionen die Entwicklungsländer in ihrer Wirtschaftspolitik ein. Die Erstellung von Tagesordnungen, die Entscheidungsfindung und die Durchsetzung von Beschlüssen sind auf multilateraler Ebene selten demokratisch oder transparent. Meistens bestimmen die Vorstellungen der Geberländer und die Interessen transnationaler Unternehmen das Geschehen. Und letztlich scheinen multilaterale Regeln nur die Entwicklungsländer zu binden, nicht die mächtigen Länder. Letztere sind oft in der Lage, Beschlüsse einfach zu ignorieren, aus Vereinbarungen auszusteigen und wie die USA nach Belieben unilateralistisch zu handeln.

Das ist der Kontext, der bei den Bemühungen, globale öffentliche Güter durch internationale Koordination bereitzustellen, berücksichtigt werden muss. Es ist damit zu rechnen, dass die Schaffung multilateraler Rahmenbedingungen für Bereiche wie Gesundheit, kulturelles Erbe, intakte Umwelt schnell zu einer kontroversen und konfliktreichen Angelegenheit werden kann. Grundsätzlich sind viele politische Entscheidungsträger und Wirtschaftsexperten in den Entwicklungsländern dafür, diese Fragen auf faire und vernünftige Weise zu behandeln (genauso wie die Themen finanzielle Stabilität, Informationsfreiheit sowie Frieden). Aber es gibt Bedenken, globale öffentliche Güter zum Kernstück neuer internationaler Vereinbarungen zu machen. Zuvor müssen zentrale Punkte geklärt werden:

1. Wer wäre für Definitionen und Klassifizierungen verantwortlich? Würden OECD/ G7-Regierungen bestimmen, was ein „globales öffentliches Gut“ ist? Wäre der Schutz globaler öffentlicher Güter für die Entwicklungsländer eine bindende Verpflichtung, für die reichen Länder dagegen nur eine Option?

2. Es dürfte – zu Recht – Befürchtungen geben im Hinblick sowohl auf die Motivation der reichen Länder, eine Agenda zum Thema globale öffentliche Güter vorzulegen, als auch auf deren Charakter: Würde eine solche Agenda dem Modell des „single undertaking“ folgen, das derzeit die Welthandelsgespräche bestimmt?

3. Viele Entwicklungsländer dürften die Diskussion über globale öffentliche Güter im Kontext von Versuchen der OECD-Regierungen – vor allem der EU – sehen, die Konditionen für die Vergabe von offizieller Entwicklungshilfe (ODA) zu verändern. So werden zum Beispiel wachsende Handelserlöse und ausländische Direktinvestitionen ausdrücklich als Ersatz für die (schrumpfende) offizielle Entwicklungshilfe dargestellt. Ähnlich werden die Singapur-Themen, die damit eigentlich gar nichts zu tun haben, eingearbeitet in „Kohärenz“-Konzepte von Weltbank, IWF und WTO.


Bedingungen für die Mitwirkung armer Länder

Für die Entwicklungsländer findet die Diskussion um globale öffentliche Güter nicht in einem Vakuum statt. Den Regierungen ist wohlvertraut, wie globale Regeln, eingeführt und durchgesetzt werden. Deshalb müsste ein brauchbares Regelwerk für globale öffentliche Güter das weit verbreitete Misstrauen gegenüber multilateraler Politik berücksichtigen. Fünf Bedingungen müssen erfüllt sein, sollen die Entwicklungsländer ihren Beitrag leisten:

1. Eine überzeugende Agenda für globale öffentliche Güter müsste die Fragen von Armut, Gender und Gleichberechtigung ausdrücklich enthalten. Daher müssten Regeln für globale öffentliche Güter
– einen Schwerpunkt auf Armutsbekämpfung und die Förderung von Gleichheit und Rechten legen;
– den ungleichen Zugang zu Ressourcen, Bildung und Ausbildung behandeln und
– den Zugang zu öffentlichen Ressourcen und zu Grundversorgung auf nationaler, regionaler und globaler Ebene fördern.

2. Das Konzept der globalen öffentlichen Güter muss berücksichtigen, dass nicht alle Länder die gleichen Entwicklungsbedürfnisse haben. Zu oft wurden in der Vergangenheit die Bedürfnisse der benachteiligten Länder einfach ignoriert. Daher müssen Regeln für globale öffentliche Güter sich mit strukturellen Benachteiligungen auf allen Ebenen (inklusive der subnationalen) auseinandersetzen.

3. Die Diskussion über globale öffentliche Güter muss das gegenwärtige Machtgefälle zwischen Entwicklungs- und Industrieländern im Blick haben und auf Veränderung abzielen. Das bedeutet, sich mit den internationalen Finanz- und Handelsinstitutionen und anderen regelsetzenden Organisationen zu beschäftigen. Es muss herausgearbeitet werden, welche politischen Instrumente der Bereitstellung von globalen öffentlichen Gütern dienen.

4. Geklärt werden muss zudem, inwieweit ein Regelwerk für globale öffentliche Güter mit Strukturanpassungsprogrammen vereinbar wäre. Die Abschaffung von Subventionen und der Verzicht auf Regulierung hat die Bereitstellung von öffentlichen Gütern auf nationaler Ebene nicht eben vorangetrieben; in Privatisierungsprogrammen spielen öffentliche Güter naturgemäß keine große Rolle. In diesem Sinne wäre es wünschenswert, wenn das Konzept der globalen öffentlichen Güter über die Strukturanpassungsprogramme hinausgehen und sie letztlich obsolet machen würde.

5. Schließlich muss bei der Ausarbeitung von Regeln bedacht werden, welche Auswirkungen sie auf Regierungsbudgets und die Definition von Prioritäten bei den Ausgaben haben.

Jeder Versuch, globale öffentliche Güter zu fördern, ist auf Kohärenz in der internationalen Wirtschafts- und Sozialpolitik angewiesen. Ohne die Bereitschaft aller Akteure, sich auf die internationalen Menschenrechte, die Prinzipien einer nachhaltigen Entwicklung und der Gleichbehandlung von Frauen und Männern sowie die Beseitigung der Armut zu verpflichten, geht es nicht. In anderen Worten: Ein überzeugendes Konzept für globale öffentliche Güter muss mit den Zielen der wichtigsten UN-Konferenzen der vergangenen 20 Jahre vereinbar sein. Ohne Klarheit in diesen Fragen wird die Diskussion nicht weit kommen – und das wäre bedauerlich angesichts ihrer großen entwicklungspolitischen Bedeutung und der Notwendigkeit, das Global-Governance-System zu ändern.