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Tribüne
Globalisierung stört regionale Integration
Aufschwung dank Kernarbeitsnormen
USA zu Entwicklungsfinanzierung
03/2005
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[ Afrika ]
Globalisierung stört regionale Integration
Es heißt manchmal, die Länder Afrikas müssten sich zwischen regionaler Integration und Globalisierung entscheiden. Diese Dichotomie ist irreführend. Die eigentliche Frage ist, ob unter dem Druck globaler Marktkräfte regionale Strategien überhaupt Aussicht auf Erfolg haben. Die Handelspolitiken der USA und der EU sind jedenfalls alles andere als hilfreich.
[ Von Henning Melber ]
Unter der Vorherrschaft der Welthandelsorganisation (WTO) werden lokale und regionale politische Strategien zunehmend von globalen Faktoren bestimmt. Ein Beispiel ist die „Neue Partnerschaft für Afrikas Entwicklung“ (NEPAD). Zudem erhalten bi- und multilaterale Handelsbeziehungen zwischen außerafrikanischen Akteuren und einzelnen afrikanischen Ländern beziehungsweise regionalen Blöcken zunehmend Gewicht. Das gilt für das US-amerikanische „Gesetz zur Förderung von Wachstum und Chancen in Afrika“ (African Growth and Opportunity Act), das Freihandelsabkommen der EU mit Südafrika und die Wirtschaftspartnerschaftsabkommen (Economic Partnership Agreements, EPA), über die die EU und die AKP-Länder (Afrika, Karibik, Pazifik-Region) seit einiger Zeit verhandeln. Alle diese Initiativen können Bemühungen zu regionaler Integration unterlaufen.
Außenorientierte NEPAD
NEPAD soll „auf nationalen und regionalen Prioritäten und Entwicklungsplänen basieren“, die „in partizipativen Verfahren“ (Artikel 49) erstellt werden. Bisher gibt es jedoch keine Anzeichen dafür, dass dabei ein gemeinsamer Ansatz der verschiedenen Regionen für ihre Beziehung zum Rest der Welt herauskommt. Artikel 94 betont „die Notwendigkeit, dass afrikanische Staaten ihre Ressourcen bündeln und regionale Entwicklung und ökonomische Integration vorantreiben . . ., um ihre internationale Wettbewerbsfähigkeit zu verbessern“. Das Problem ist, dass der internationalen Wettbewerbsfähigkeit gegenüber der Stärkung der lokalen Wirtschaft Vorrang eingeräumt wird. Für NEPAD dient die Stärkung regionaler Märkte in Afrika vorrangig der Integration in den Weltmarkt und ist weniger ein Ziel an sich.
NEPAD will außerdem durch „Rationalisierung des institutionellen Rahmens für ökonomische Integration“ (Artikel 95) die Bereitstellung wichtiger regionaler Güter verbessern sowie innerafrikanischen Handel und Investitionen fördern. Aber auch dabei werden lokale Aspekte zugunsten einer globalen, nach außen gerichteten Perspektive vernachlässigt. Unterdessen entwickelt sich NEPAD zu einer Art Mega-NRO, die Hilfsgelder an Entwicklungsprojekte vermittelt. Die Behauptung, diese Projekte förderten die regionale Zusammenarbeit, ist lediglich ein Lippenbekenntnis. Denn Länder, nicht regionale Institutionen, setzen die geförderten Programme um. Kurz: NEPAD schwächt regionale Institutionen eher, anstatt sie zu stärken (Bond 2002).
Eigennützige US-Gesetzgebung
Der „African Growth and Opportunity Act“ (AGOA) stammt ursprünglich aus dem Jahr 2000 noch von der Clinton-Regierung und sollte das Paradigma „Handel statt Hilfe“ in die Praxis umsetzen. Präsident Bush hat seine Laufzeit seither zweimal verlängert. Als US-Gesetz ist AGOA weder mit den afrikanischen Nutznießern verhandelt worden, noch basiert es auf einer Vereinbarung mit ihnen. Seine Anwendung liegt im Belieben allein der USA.
AGOA sieht für verschiedene Länder unterschiedliche Vorteile vor, je nachdem mit welchen Ressourcen sie ausgestattet sind. Absurderweise ist es vor allem ausländischen Investoren, zumeist aus Ostasien, gelungen, die AGOA-Möglichkeiten auszunutzen, Textilien aus Afrika in die USA zu exportieren. Die Gruppe der ärmsten Länder genießt eine Vorzugsbehandlung im Rahmen von AGOA, etwa durch niedrigere Importzölle. Doch die in der Regel unqualifizierten und unterbezahlten Arbeiter in den afrikanischen sweat shops haben kaum etwas davon. Auch die Regierungen der afrikanischen Staaten bekommen nicht mehr Geld in ihre Kassen. Denn oft werden die Startinvestitionen aus dem Ausland, aber auch die laufenden Betriebskosten, von der öffentlichen Hand subventioniert. Gleichzeitig sind die Geschäfte der Unternehmen normalerweise von der Steuer befreit.
Das führt dazu, dass benachbarte Länder in Afrika eher um ausländische Investoren buhlen anstatt gemeinsame Wachstumsstrategien zu verfolgen. Asiatische Unternehmen üben auf afrikanische Regierungen Druck aus, um die attraktivsten Investitionsbedingungen unter AGOA zu erhalten. Beamte bieten ausländischen Investoren die besten Anreize für Projekte, die letztlich von zweifelhafter Natur sind. Es läuft alles auf einen elitären Pakt hinaus, bei dem afrikanische Regierungen und asiatisches Kapital davon profitieren, dass sie die US-Märkte mit billigen Waren versorgen – und das auf Kosten der Arbeiter, die kaum genug zum Überleben verdienen.
Letztlich bringt AGOA nur sechs von 37 möglichen Ländern einen kleinen Nutzen: Kenia, Lesotho, Madagaskar, Mauritius, Swasiland und Südafrika (Thompson, 2004). Die Gewinne entfallen größtenteils auf die Textil- und Bekleidungsindustrie; nur in Kenia und Südafrika haben sich die Exporte aus anderen Branchen (hauptsächlich der Landwirtschaft) wesentlich erhöht. Nach dem Auslaufen des Multifaserabkommens Anfang des Jahres können die Textil- und Kleidungsindustrien Chinas, Indiens und anderer asiatischer Staaten viel stärker mit den afrikanischen Anbietern konkurrieren, die von AGOA protegiert werden. Es ist abzusehen, dass das zum Rückgang – wenn nicht zum Zusammenbruch – der aus dem Boden gestampften, auf schnelle Gewinne zielenden Industrien in Afrika führen wird. Wenn der AGOA-Boom zu Ende geht, werden international operierende Investoren und eine Handvoll lokale Geschäftsleute die einzigen Gewinner sein.
Es ist offensichtlich, dass die US-Handelspolitik nicht wirklich die ökonomische Entwicklung in Afrika südlich der Sahara unterstützen, sondern eher Zugang zu den Märkten dort schaffen will. Das wäre legitim, wenn es Vorteile für alle Partner hätte. Aber die meisten afrikanischen Länder gehen leer aus. AGOA zielt vor allem auf Öl und andere Rohstoffe. Schon heute decken die USA mehr als ein Fünftel ihres Ölbedarfs aus afrikanischen Quellen.
Spaltende EU-Strategie
Die EU verhandelt derzeit mit den AKP-Ländern über Wirtschaftsabkommen (Economic Partnership Agreements, EPAs), die das Cotonou-Abkommen ersetzen und die EU-AKP-Beziehungen WTO-kompatibel machen sollen. Beobachter werfen der EU vor, sie benutze die EPAs dazu, Vereinbarungen zu sensiblen Fragen wie Investitionen, öffentliches Beschaffungswesen und Wettbewerbspolitik durchzudrücken, die von den Entwicklungsländern auf dem WTO-Ministertreffen in Cancún 2003 abgelehnt wurden. Solche Vereinbarungen würden den politischen Spielraum für afrikanische Regierungen einschränken (Wade, 2003).
Die EU will mit jeder Region ein separates Abkommen schließen; kein Land soll mehr als einem der verhandelnden Blöcke angehören. Entsprechend wurde die Entwicklungsgemeinschaft des Südlichen Afrika (Southern African Development Community, SADC) für die EPA-Verhandlungen von 14 auf sieben Mitgliedsstaaten verkleinert. Was kann den Widerspruch zwischen Regionalismus und globaler Perspektive besser verdeutlichen? Durch die gegenwärtigen Verhandlungen wird der entwicklungspolitische Spielraum höchstwahrscheinlich schrumpfen. Fragen regionaler Integration kommen in den offiziellen Diskussionen gar nicht mehr vor. Selbst Experten beim Internationalen Währungsfonds haben Zweifel, dass die EPAs nutzbringend sind (Khandelwal, 2004).
Noch stärker spaltet das Freihandelsabkommen zwischen EU und Südafrika die Region. Dass ein einzelnes Land eine privilegierte Handelsbeziehung eingegangen ist, hat regionale Spannungen, die aus unterschiedlichen ökonomischen Interessen resultieren, verschärft. Südafrika, die geldpolitische Abstimmung mit Lesotho, Swasiland und Namibia, die Südafrikanische Zollunion (SACU) und SADC harmonieren in vielerlei Hinsicht schon jetzt nicht. Der Eingriff der EU verstärkt diese Spannungen noch. Dass das Abkommen Vorteile für Südafrika bringt, ist kein überzeugendes Argument für weitere Freihandelsvereinbarungen mit anderen – weniger industrialisierten – Ländern.
Die Interessen Südafrikas sind keineswegs identisch mit den Interessen der Region insgesamt. Regionale Integration würde die Stellung der Hegemonialmacht nicht schwächen (und sollte das auch nicht), doch zugleich würde sie die Interessen der kleineren Nachbarstaaten berücksichtigen. Die politische Ökonomie eines solchen Regionalismus folgt der Logik immer wieder neu auszuhandelnder Vereinbarungen mit sich verschiebenden Grenzen und wechselnden Interessenbündnissen. Die EPA-Verhandlungen erschweren solche alternativen Wege.
Es gibt Anzeichen dafür, dass die regionale Zusammenarbeit innerhalb von Bündnissen wie SADC eher ab- als zunimmt – zumindest in makro-ökonomischen Fragen. Eine im Auftrag der schwedischen Entwicklungsagentur Sida erstellte Studie (De Vylder, Axelsson, Laanatza, 2001) warnt: „Während die EU durch ihre Erweiterung die europäischen Staaten in einer zunehmend stärkeren Einheit zusammenbringt, könnte die EU-Politik in Afrika genau den gegenteiligen Effekt haben.“
Dr. Henning Melber
ist Forschungsleiter am Nordic Africa Institute in Uppsala, Schweden, und Vizepräsident der European Association of Development Research and Training Institutes (EADI). Von 1992 bis 2000 war er Leiter der Namibian Economic Policy Research Unit (NEPRU) in Windhoek. Henning.Melber@nai.uu.se
Literatur:
Bond, Patrick (ed.), 2002:
Fanon’s Warning. A Civil Society Reader on The New Partnership for Africa’s Development. Trenton N. J.: Africa World Press
De Vylder, Stefan, Gunnel Axelsson Nyander and Marianne Laanatza, 2001:
The Least Developed Countries and World Trade. Stockholm: Swedish International Development Cooperation Agency (Sida studies, No. 5)
Khandelwal, Padamja, 2004:
COMESA and SADC: Prospects and Challenges for Regional
Trade Integration. Washington: IMF Working Paper WP/04/227
Melber, Henning (ed.), 2005:
Trade, Development, Cooperation: What Future for Africa? Uppsala: The Nordic Africa Institute (Current African Issues, No. 29)
Ochieng, Cosmas and Tom Sharman, 2004:
Trade traps. Why EU-ACP Economic Partnership Agreements pose a threat to Africa’s development. London: Actionaid International
Thompson, Carol B., 2004:
US Trade with Africa: African Growth & Opportunity? In: Review of African Political Economy, Vol. 31, No. 101, 457-474
Wade, Robert Hunter, 2003:
What strategies are viable for developing countries today? The World Trade Organization and the shrinking of „development space“. London: Crisis State Programme/Development Research Centre, London School of Economics (Working
Paper No. 31)
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