Beiträge aus der Rubrik
Tribüne

Globalisierung stört regionale Integration

Aufschwung dank Kernarbeitsnormen

USA zu Entwicklungsfinanzierung


03/2005 		 

[ Globalisierung ]

Institutionen statt Protektionismus

Volkswirtschaften, in denen die internationalen Kernarbeitsnormen der ILO eingehalten werden, sind in der Regel erfolgreicher als die, für die das nicht gilt. Armen Ländern fehlen aber häufig die nötigen Institutionen, um die Standards zu verwirklichen. Handelssanktionen sind kein sinnvolles Mittel, um Arbeitnehmerrechte zu sichern – Capacity building dagegen ist es sehr wohl. Deshalb sollte die ILO im Vergleich zu Weltbank und WTO aufgewertet werden.


[ Von Oliver Schmidt ]

Die Auswirkungen der Globalisierung auf den gesellschaftlichen Alltag sind Gegenstand heftiger Kontroversen. Kritiker sagen, die wachsende Verflechtung der Volkswirtschaften und besonders das Agieren transnationaler Unternehmen (TNU) führten zur Verschlechterung von Arbeitsbedingungen. Die Verlagerung von Produktionsstätten oder auch nur die Drohung damit lösten einen „race to the bottom“ aus. Dagegen halten Optimisten einen „Wettlauf nach oben“ für wahrscheinlich, da ausländische Investoren stabile Institutionen schätzten – und folglich auch angemessene Regulierung der Arbeitsbedingungen (Bhagwati, 2004).

Die empirische Literatur stützt mehrheitlich die Sicht der Optimisten. Demnach fließen umso mehr Direktinvestitionen in ein Land, je besser die Kernarbeitsstandards gewährleistet sind, auf welche sich die Internationale Arbeitsorganisation (ILO) seit den 1990er Jahren konzentriert. Dazu gehören das Verbot von Kinder- und Zwangsarbeit, der Schutz vor Diskriminierung und die Garantie der Tarif- und Vereinigungsfreiheit (Schmidt 2005).

Sicherlich belegen zahlreiche Fallstudien Verstöße von TNUs gegen die Kernarbeitsnormen, dieses Phänomen wird aber medial wohl überbewertet. Allerdings demonstrieren die Studien sehr wohl, dass Unternehmen regelmäßig überfordert sind, wenn nicht ein handlungsfähiger Staat die Kernarbeitsstandards durchsetzt. Die empirische Literatur betont denn auch, dass nicht die Globalisierung an sich, sondern vor allem funktionsfähige Institutionen für den wirtschaftlichen und sozialen Erfolg eines Landes wesentlich sind. Dazu zählen freie Medien, unabhängige Gewerkschaften und vertrauenswürdige Gerichte, eine handlungsfähige Zivilgesellschaft und transparente öffentliche Entscheidungsprozesse.

Um Standards wie die ILO-Kernarbeitsnormen umzusetzen, bedarf es entsprechender Ressourcen. Sie müssen in das nationale Recht integriert und im Alltag respektiert werden. Mehr als auf die formale Verankerung kommt es auf informelle Institutionen an, etwa Konventionen im Umgang mit Obrigkeit oder die Gleichbehandlung der Bürger durch Verwaltung und Justiz. Alle relevanten Akteure – ob staatlich oder zivilgesellschaftlich – brauchen kompetentes Personal. Sonst drohen Korruption und Abwanderung.

Typischerweise sind Entwicklungsländer oft nicht in der Lage, die nötigen Ressourcen aus eigener Kraft aufzubringen. Ausländische Direktinvestitionen (FDI) könnten einen Beitrag leisten, sie werden jedoch von Gewinnaussichten geleitet und erreichen nicht alle Staaten. In den 90er Jahren flossen sie vor allem in ein Dutzend ökonomisch erfolgreicher Schwellenlän-der. Soll eine gleichmäßige Verwirklichung der Kernarbeitsstandards in allen Weltregionen erreicht werden, ist eine solidarische Finanzierung unerlässlich. Letztlich heißt das, dass Entschuldung und Entwicklungsfinanzierung massiv ausgeweitet werden müssten, wie es das globalisierungskritische Netzwerk Attac (2004) in Deutschland und der Abschlussbericht des UN-Millenniumprojektes unter Leitung von Jeffrey D. Sachs (2005) fordern.

In Betracht käme außerdem, die vorhandenen Mittel stärker auf diese Aufgabe zu fokussieren. Bisher verfügt die ILO über weniger als ein Vierzigstel des jährlichen Budgets der Weltbankgruppe. Letztere lehnt es jedoch bisher ab, sich auf die Kernarbeitsstandards festzulegen. Sie wäre aber auch aus anderen als finanziellen Gründen ein wichtiger Player, denn sie beeinflusst die internationale Standardisierung auf dreierlei Weise:
– Erstens unterhält sie eine bedeutende Forschungsabteilung, deren Daten und Analysen die Politikformulierung beeinflussen.
– Zweitens ist sie einer der bedeutendsten Projektfinanciers der Welt mit maßgeblichem Einfluss auf Haushalte und Politikwahl der Projektländer. Als Auftraggeberin könnte sie die Einhaltung und Durchsetzung der ILO-Kernarbeitsstandards verfolgen – ähnlich engagiert sie sich bereits in der Korruptionsbekämpfung.
– Drittens kann die Weltbank Projekte konzipieren und finanzieren, die direkt auf die Verwirklichung bestimmter Institutionen am Arbeitsmarkt zielen.

Auch die Welthandelsorganisation (WTO) spielt eine relevante Rolle. Wichtig sind die Ausgestaltung ihrer Freihandelsverträge und die Rechtsprechung ihrer Schiedsgerichte. Dies würde besonders für Abkommen über Investitionen und Wettbewerbsrecht gelten, die reiche Länder anstreben, gegen die wichtige Schwellenländer sich bislang erfolgreich sträuben – wohl zu Recht. Aber auch das bereits in Kraft getretene Dienstleistungsabkommen (GATS) kann die Fähigkeit von Regierungen einschränken, Arbeitsbedingungen stringent zu regulieren. Zu den Folgen gehören suboptimale Ergebnisse sowie die Unterhöhlung der Legitimation öffentlicher Institutionen. Oft führt das zum populistischen Ruf nach Handelsprotektionismus oder nach Handelssanktionen zur Durchsetzung von Arbeitsstandards. Dies wäre jedoch ein ungeeigneter und ineffizienter Weg, der letztlich gerade den Menschen in armen Ländern schaden würde, denen er angeblich dienen soll.

Der effizienteste Weg, die Kernarbeitsstandards weltweit umzusetzen, liegt in einer Stärkung der ILO. Diese könnte durch eine Gleichordnung der internationalen Organisationen konkretisiert werden: Dann müssten Weltbank und Welthandelsorganisation (WTO) die ILO bei allen Themen, welche die Arbeitsbedingungen betreffen, konsultieren und dürften keine Entscheidungen gegen ein ILO-Votum treffen. Diese Reform würde die Legitimität öffentlichen Handelns in der Globalisierung doppelt stärken. Einerseits würden die oben beschriebenen Risiken für die nationalen Regierungen vermieden, andererseits ist die ILO die am besten demokratisch legitimierte internationale Organisation. In ihr sind nämlich alle Länder durch Regierung sowie durch die Tarifparteien vertreten (Schmidt 2005, ILO 2004).

Die Globalisierung birgt Chancen für die Verwirklichung menschenwürdiger Arbeitsbedingungen in allen Volkswirtschaften. Doch um Entwicklungssackgassen zu vermeiden, ist eine verbesserte internationale Politikkoordination notwendig. Es wäre sinnvoll, die institutionellen Kapazitäten armer Länder zu fördern. In den 90ern konnte die ILO dafür aber im Schnitt nur rund 130 Millionen Dollar im Jahr für Trainings- und Fortbildungsprogramme aufwenden. Capacity building sowohl bezogen auf die Gestaltung der Globalisierung als auch bezogen auf die Institutionen der Entwicklungsländer ist ein besserer Weg, Arbeitnehmer zu schützen, als der Rückgriff auf einseitigen Protektionismus.




Dr. Oliver Schmidt
ist Volkswirt und arbeitet als DED-Fachkraft im EZ-Schwerpunktbereich „Finanzsystementwicklung“ in Kampala, Uganda.
s.o.krates@web.de


Literatur:
Attac, 2004: Diskussionen in Attac Deutschland zu einer alter- nativen Weltwirtschaftsordnung (AWWO), unter http://www.attac.de/awwo.
Bhagwati, J., 2004: In Defence of Globalisation, Oxford.
ILO (2004): Eine faire Globalisierung – Chancen für alle schaffen, Schlussbericht der Weltkommission für die soziale Dimension der Globalisierung, Genf, unter: http://www.ilo.org.
Sachs, J. D., 2005: Investing in Development – a Practical Plan to Achieve the Millennium Development Goals, Final Report of the UN Millennium Project, London; oder unter: http://www.unmillenniumproject.org.
Schmidt, O., 2005: Globalisierung und Arbeitsstandards:
Kontroversen, Grundlagen, Ansätze, Band 3 der Schriften zur internationalen Wirtschaftspolitik, hrsg. von U. Mummert / F. L. Sell, Hamburg u. a.