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USA zu Entwicklungsfinanzierung


03/2005 		 

[ Entwicklungsfinanzierung ]

Doppelbödiger Vorschlag

US-Finanzminister John Snow spricht sich seit vergangenem Jahr für einen umfassenden Schuldenerlass aus – und dafür, künftig in der Kooperation mit den am wenigsten entwickelten Ländern ganz auf die Vergabe von Darlehen zu verzichten. Der Vorschlag klingt großzügig, würde aber auf Dauer die Leistungsfähigkeit der Weltbank unterminieren und gerade den schwächsten Mitgliedern der Weltgemeinschaft Mittel entziehen. Grundsätzlich ist die amerikanische Ablehnung von Krediten fehlgeleitet. Deshalb haben die Geber zu Recht bei den jüngsten Vereinbarungen zur Finanzierung der Weltbank-Tochter IDA, die besonders arme Länder unterstützt, Snows Drängen nicht nachgegeben.


[ Von Helmut Gauges und Alexandra Albin ]

Vielen US-Ökonomen behagt der Gedanke grundsätzlich nicht, dass hoch verschuldeten Staaten Schulden erlassen werden. Sie befürchten „moral hazard“: Straflose Überschuldung bedeutet demnach ethische Verwirrung, die weitere Unverantwortlichkeit von Regierungen fördere. Andererseits ist offensichtlich, dass überschuldete Staaten Entlastung brauchen. Deshalb hatte auch die Clinton-Regierung 1999 der Entschuldungsinitiative HIPC II (das Kürzel steht für „highly indebted poor countries“) zugestimmt.

Im vergangenen Jahr hat US-Finanzminster John Snow einen radikalen Vorschlag gemacht, um das Thema Überschuldung endgültig zu lösen. Ihm zufolge sollen
– die Forderungen von Weltbank, IWF und Afrikanischer Entwicklungsbank gegenüber den HIPC-Ländern, welche die Entschuldungskriterien erfüllen, vollständig erlassen werden und
– diese Länder über die Weltbanktochter IDA (International Development Assistance) künftig nur noch Zuschüsse erhalten.

IDA vergibt bisher an die am wenigsten entwickelten Länder zinslose Kredite mit 40jähriger Laufzeit und jährlich 0,75 Prozent Bearbeitungsgebühr. Es handelt sich um einen revolvierenden Fonds, dessen jährliches Budget zu etwa 40 Prozent aus Rückflüssen gespeist wird. Wenn diese Mittel künftig entfallen, müssten also entweder die Zuwendungen der Geberländer steigen oder die Neuzusagen zurückgehen. Ende Februar beschlossen die Geber, die IDA-Mittel in den nächsten drei Jahren um mindestens ein Viertel auf 34 Milliarden Dollar aufzustocken. Sie kamen auch überein, den Zuschussanteil von 20 auf 30 Prozent zu erhöhen, was sinnvoll ist, um Überschuldung besonders armer Länder vorzubeugen. Sie schlossen sich aber aus gutem Grund nicht dem US-Drängen an, die Quote auf 50 Prozent zu steigern.

Die USA argumentieren, dass der Nettoressourcentransfer von IDA an die HIPC gleich bliebe, wenn Schuldenerlass und Zuschüsse mit geringeren Neuzusagen verrechnet würden. Dahinter steht der Gedanke, dass im gleichen Maße, wie die Neuzusagen an die Empfängerländer zurückgehen, auch die Schuldendienstleistungen dieser Länder an IDA sinken. Die Argumentation greift allerdings zu kurz. Im Rahmen der Millennium Development Goals (MDG) der Vereinten Nationen geht es darum, bis 2015 höhere Ressourcenflüsse zu generieren, was auch vom Finanzgipfel 2002 in Monterrey bestätigt wurde. Der amerikanische Vorschlag dient nicht dazu.

Der vermeintlich großzügige Vorschlag aus Washington läuft vielmehr darauf hinaus, auf längere Sicht die IDA-Mittel deutlich zu reduzieren. In letzter Konsequenz könnte das sogar die institutionelle Überlebensfähigkeit der IDA gefährden und damit die Weltbank-Gruppe insgesamt zu drastischem Kapazitätsabbau zwingen. Das amerikanische Ansinnen geht damit noch weiter als der umstrittene Meltzer-Bericht vor fünf Jahren, der einen Rückzug der Weltbank aus Schwellenländern und eine Konzentration ausschließlich auf die ärmsten Entwicklungsländer forderte.

Gegen die pauschalisierende amerikanische Haltung gegenüber den HIPC-Ländern sprechen noch andere Gründe:
– Diese Staaten sind keine homogene Gruppe. Das bei der HIPC II-Initiative verwendete Schuldentragfähigkeitskriterium, das Verhältnis des Schuldenstandes zu den Exporterlösen, beträgt beispielsweise in Tansania 127 Prozent und in Liberia 1765 Prozent. Während Tansania seit einigen Jahren erhebliche Fortschritte sowohl in der Diversifizierung seiner Exporte als auch im Hinblick auf seine Schuldenmanagementkapazitäten gemacht hat, ist Liberia ein Post-Konfliktland mit völlig zerrütteter Wirtschaft und zerfallenen staatlichen Strukturen. Selbst innerhalb der Gruppe der HIPC, die die bisherigen Bedingungen für Schuldenerlass erfüllt haben, gibt es erhebliche Unterschiede. So hängen die Exporteinnahmen von Mauretanien beispielsweise zu 91 Prozent von drei Exportgütern ab, während dies bei Senegal nur zu 13 Prozent der Fall ist. Laut Internationalem Währungsfonds ist es Äthiopien seit 1992 gelungen, den Anteil der Staatseinnahmen am Bruttoinlandsprodukt zu verdoppeln, während diese Quote in Mosambik konstant blieb.
– International ist unumstritten, dass Länder, die ihre Schulden nicht tragen können, nur noch Zuschüsse erhalten sollten. Strittig ist hingegen, wie Schuldentragfähigkeit gemessen und welche negativen Ausstrahlungen die Klassifizierung eines Landes als so genanntes „grant only country“ auf potenzielle private Investoren hat. Hier ist eine Einigung auf fundierte Schuldentragfähigkeitskriterien nötig – wie sie ähnlich von der Weltbank (2004) bereits erarbeitet wurden.

Snow beschränkt sich aber nicht auf die Forderung nach mehr Zuschüssen für die am höchsten verschuldeten Entwicklungsländer, sondern macht generell Front gegen kreditfinanzierte Entwicklungsvorhaben. Konkret geht es um Praktiken bilateraler Geber, welche die USA für handelsverzerrend halten – zum angeblichen Schaden amerikanischer Firmen. Da die bilaterale Entwicklungshilfe der USA nur Zuschüsse vergibt, fällt der Verdacht ausschließlich auf andere.


Der Vorwurf der Handelsverzerrung

Im vergangenen Herbst setzten die USA im Kreis der sieben führenden Industrienationen eine zunächst auf zwei Jahre beschränkte „Transparenzübung“ durch, die von 2005 an Aufschluss über die Praxis der Auftragsvergabe bei kreditfinanzierten Entwicklungsvorhaben liefern soll. Dabei werden auf Drängen der USA und anderer Geberländer die aus Zuschüssen finanzierte Vorhaben nicht erfasst, obwohl gerade diese handelsverzerrend wirken können. Bisher macht Washington keine offiziellen Angaben über den Anteil der zuschussfinanzierten Maßnahmen, der an amerikanische Lieferungen gebunden ist. Schätzungen gehen von einem liefergebundenen Anteil von mehr als 90 Prozent aus.

Die USA wollen eine weitere Regulierung und Einschränkung auch der nicht liefergebundenen Hilfe über konzessionäre Darlehen erreichen. Unter anderem soll eine Kreditvergabe an Mitteleinkommensländer nur noch bis zu einem Kreditvolumen von sieben Millionen Sonderziehungsrechten SDR (rd. 8,1 Mio. ¤) zugelassen werden.

Dieses Anliegen wirkt kontraproduktiv. Denn zu Beginn der 90er Jahre startete das Development Assistance Committee der OECD eine Initiative gegen Darlehen, die an Lieferverträge geknüpft sind. Ihr haben sich OECD-Länder angeschlossen. Obendrein laufen auch diese Ideen Snows der MDG-Agenda und dem Monterrey-Konsens zuwider. Ein Großteil der Armen lebt nämlich in Ländern mit mittleren Einkommen und gerade diese Länder können mit vergünstigten Krediten erhebliche Mittel für die Armutsbekämpfung mobilisieren.

Auch wenn die US-Regierung es nicht wahrhaben will, können Kredite ausgesprochen sinnvolle Instrumente der Entwicklungspolitik sein. Denn intelligente Entwicklungsfinanzierung beschränkt sich nicht auf die nur begrenzt mögliche Vergabe von staatlichen Zuschüssen, sondern nutzt diese Haushaltsmittel, um durch Mischung mit anderen Finanzierungsformen zinsgünstige Darlehen zu schaffen und so mehr Mittel zu mobilisieren. Die KfW Entwicklungsbank hat damit bereits gute Erfahrungen gesammelt, indem sie ihren Zugang zum Kapitalmarkt zugunsten der Entwicklungsländer nutzt und Kapitalmarktmittel mit Haushaltsmitteln zu einem signifikant größeren Mittelvolumen bündelt. Ein Beispiel ist das „Mise à Niveau“-Programm in Tunesien mit sechs Millionen Euro aus dem BMZ und 32 Millionen Euro von der KfW. Es dient dazu, Firmen auf den Wegfall der Handelsschranken mit der EU vorzubereiten und Arbeitsplätze zu sichern. Deutschland hat hier einen eindeutigen komparativen Vorteil gegenüber anderen Geberländern, die ohne Entwicklungsbank keine Kredite vergeben können.

Ohnehin stärken Kredite – mehr als geschenktes Geld – die verantwortliche Ownership der Partnerländer. Denn sie trainieren die Fähigkeiten des Schuldenmanagements, vermindern die Abhängigkeit von den Gebern und helfen, Länder an den Finanzmarkt heranzuführen. Eine Brandmarkung als „grant only country“ würde dagegen fatale Signale setzen und ausländische Direktinvestionen abschrecken.

Was Not tut, ist nicht die pauschale Forderung nach einer Erhöhung von Zuschüssen, sondern eine Debatte darüber, wie Zuschüsse richtig und intelligent eingesetzt werden können, um einerseits die Verschuldung der HIPC-Länder einzudämmen und gleichzeitig ein maximal mögliches Finanzierungsvolumen zu erreichen. Die KfW setzt sich in der internationalen Diskussion in diesem Zusammenhang unter anderem für länderspezifische Lösungen, die Einbeziehung der Auswirkungen von externen Schocks und eine Verminderung der Volatilität der Entwicklungsfinanzierung ein. Mittelfristiges Ziel muss sein, innovative Finanzierungsinstrumente zu schaffen und weiterzuentwickeln. Sie müssen an der volkswirtschaftlichen Kreditfähigkeit eines jeden Landes ausgerichtet sein und ein breites Spektrum von Finanzierungskonditionen bereitstellen, um den Bedürfnissen unserer Partnerländer gerecht zu werden.




Helmut Gauges
ist Direktor der Abteilung Strategie in der
KfW Entwicklungsbank.
helmut.gauges@kfw.de

Alexandra Albin
arbeitet im selben Institut als Senior-
referentin für Entwicklungsländerökonomie.
alexandra.albin@kfw.de



Informationen:
Weltbank 2004: Discussion Paper: „Debt Sustainability and
Financing Terms in IDA 14, June 2004“.