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Debatte

UNDP: Optionen für effiziente globale Politik

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03/2006 		 

[ Inge Kaul, UN-Entwicklungsprogramm ]

„Wir bieten Optionen für effiziente globale Politik“

Das Geld in den öffentlichen Kassen wird knapper, die globalen Probleme dagegen wachsen. Um aus dieser Sackgasse herauszukommen, ist nach Ansicht des UN-Entwicklungsprogramms (UNDP) ein neues Verständnis von öffentlichen Finanzen erforderlich: Die Trennung zwischen öffentlicher und privater sowie zwischen nationaler und internationaler Finanzierung muss aufgeweicht werden.


Teilweise geschieht das schon, zum Beispiel in öffentlich-privaten Partnerschaften. Aber viele innovative Instrumente zum Management von Risiken und zur Finanzierung politischer Aufgaben bleiben ungenutzt, sagt Inge Kaul, Politikberaterin und frühere Leiterin des UNDP-Büros für Entwicklungsstudien. In einem neuen Buch mit dem Titel „The New Public Finance“ stellen Kaul und zwei Dutzend weitere internationale Autoren einige dieser Instrumente vor:
– Durch vorgezogene Kaufverpflichtungen könnte die internationale Gemeinschaft Pharmaunternehmen einen Anreiz bieten, intensiver an einem Malaria-Impfstoff zu forschen.
– Die Indexierung von Staatsanleihen an die Wirtschaftsleistung eines Landes würde in Zeiten schwachen Wachstums die Schuldenlast reduzieren und Finanzkrisen vorbeugen.
– Die Verbriefung künftiger Auslandsüberweisungen migrierter Arbeitnehmer würde den Entwicklungsländern Zugang zu günstigeren Krediten auf den Kapitalmärkten verschaffen.
Diese und andere Instrumente wie ein globaler Handel mit Emissionsrechten und öffentliche Garantien für Privatinvestitionen in Entwicklungsländern könnten nach Berechnungen der Autoren Gewinne von bis zu sieben Billionen Dollar bringen – Geld, das den Druck auf öffentliche Haushalte mindern und neuen politischen Spielraum schaffen würde.

Frau Kaul, die britische Tageszeitung Independent bezeichnet Ihre Vorschläge als Plan, der auf einen Streich die drängendsten globalen Probleme lösen soll. Sind Sie glücklich mit dieser Darstellung?
Was mir nicht passt, ist, dass unser Buch als Plan bezeichnet wird. Unser Hauptargument ist, dass es heute viele Marktprodukte gibt, die Regierungen kaufen könnten, um ihre Politikziele zu erreichen. Insofern stellen wir keinen Plan vor, sondern Optionen.

Die von Ihnen genannte Summe möglicher Gewinne von bis zu sieben Billionen Dollar weckt hohe Erwartungen. Stehen Sie dazu?
Zur Klarstellung: Diese Summe ist kein Geld, das plötzlich auf irgendeinem Konto liegt. Vielmehr handelt es sich um Kosteneinsparungen, die durch eine Politik erzielt werden, die Krisen vorbeugt, statt nur auf sie zu reagieren. Und es handelt sich um Wohlfahrtsgewinne, die dadurch entstehen, dass Krisen ausbleiben, die andernfalls unser Wachstum stören würden.

In Ihrem Buch heißt es, Ihre Vorschläge seien nicht revulotionär neu, sondern würden bereits angewendet. Heißt das, die internationale Politik ist bei der Bearbeitung globaler Probleme auf dem richtigen Weg?
Nein. Die meisten Instrumente, die wir vorschlagen, gibt es zwar bereits, aber sie sind noch nicht gängige Praxis. Wenn heute ein Problem auftaucht, heißt es stets, dass wir keine Mittel haben. Dann wird eine Geberkonferenz einberufen und die Probleme werden mit Geld zugedeckt. Wir dagegen sagen, wir müssen mehr Risikomanagement betreiben und Krisen gar nicht erst aufkommen lassen. Wir müssen zum Beispiel die Einsicht durchsetzen, dass man sich heute nicht nur gegen Krankheit oder Wohnungsbrand versichern sollte, sondern auch gegen Einkommensschwankungen.

Wo besteht der größte Nachholbedarf?
Der öffentliche Sektor muss erkennen, dass der Markt sich weiterentwickelt hat. Der Markt heute ist nicht mehr der von 1950. Öffentliche Akteure müssen die jeweiligen Kompetenzen der öffentlichen und der privaten Seite besser einschätzen lernen. Beispiel öffentlich-private Partnerschaften: Der Staat – sowohl in Industrie- als auch in Entwicklungsländern – muss Partnerschaften mit der Wirtschaft besser steuern. Wenn der Staat nicht die richtigen Verträge schließt, zieht ihn die Privatwirtschaft über den Tisch.

Die Wirtschaft profitiert von Mitnahmeeffekten und die Verbraucher leiden unter der Einschränkung von Dienstleistungen – die zentrale Kritik an PPPs.
Sie dürfen nicht übersehen, dass wir auch über neue Technologien sprechen: Uns geht es beim Thema Finanzierung nicht nur um Geld, sondern auch um die Verbesserung von Instrumenten. Wir leugnen in unserem Buch nicht, dass es Probleme gibt mit PPPs, etwa in Großbritannien oder den USA, wo sie besonders weit verbreitet sind. Aber die Reaktion darf nicht sein, solche Partnerschaften deshalb grundsätzlich abzulehnen. Stattdessen müssen wir so lange an ihnen arbeiten, bis sie besser funktionieren.

Ausgangspunkt Ihrer Vorschläge ist die Feststellung, dass öffentliche Finanzierungen sich zunehmend an Effizienzkriterien orientieren und dass die Grenzen zwischen öffentlicher und privater Finanzierung verwischen. Das ist doch aber kein Naturgesetz, sondern wird bewusst politisch herbeigeführt.
Unser Buch ist eine Bestandsaufnahme aktueller Trends. Wenn Ihnen die nicht gefallen, dann müssen Sie die Politik ändern. Das geht aber nur, wenn Sie die Trends kennen. Wir wollten aufzeigen, wo wir bei der Bearbeitung globaler Probleme stehen und welche Instrumente eingesetzt werden könnten. Wir wollten nicht einfach sagen, man sollte dies tun, man sollte das tun und die Globalisierung sollte sich in diese oder jene Richtung entwickeln. Sie werden in dem Buch nicht einen einzigen Satz finden, der mit „Man sollte“ anfängt. Wir analysieren nur, was sich tatsächlich vollzieht, und betonen, dass es eine politische Entscheidung ist, wie wir mit unseren öffentlichen Gütern umgehen. Wenn die Politik nicht entscheidet, dann tut es jemand anderes – zum Beispiel die Märkte, die viele neue Produktnischen sehen.

Sie schlagen die Einrichtung eines internationalen öffentlich-privaten Finanzrates vor. Denken Sie dabei an eine Art Weltgeschäftsführung, die dafür sorgt, dass globale Probleme effizienter bearbeitet werden?
Eher an einen Innovationsrat. Wir sehen doch, dass öffentliche Akteure manchmal etwas Druck brauchen, damit sie Innovationen annehmen. Wenn es regelmäßige Gespräche zwischen politischen Entscheidungsträgern und privaten Akteuren gibt, dann können die Märkte erklären, wie solche Instrumente wie vorgezogene Kaufverpflichtungen oder BIP-indexierte Anleihen funktionieren. Ein solcher Rat könnte zudem das nötige Vertrauen aufbauen.

Die Politik auf Innovationen hinzuweisen ist eine Sache. Aber sowohl die Definition globaler Probleme als auch die Mittelverteilung werden doch von handfesten politischen Interessen beeinflusst. Bleiben die in Ihrem Konzept nicht etwas unterbelichtet?
Uns geht es vorrangig um die Implementierung, sobald die Entscheidung für eine bestimmte Politik getroffen wurde. Wir zeigen, welche neuen Instrumente es gibt. Mit der Frage der politischen Prioritäten haben wir uns 2003 im Vorgängerband „Providing Public Goods“ beschäftigt.

Das heißt, Sie setzen einen entsprechenden Politikwandel voraus.
Ja. Im aktuellen Buch sagen wir nicht, was gemacht werden sollte, sondern wie bestimmte Ziele erreicht werden könnten.

Macht das Ihre Vorschläge nicht etwas unpraktisch?
Ich denke nicht. Es besteht doch zum Beispiel Konsens darüber, dass Finanzkrisen sehr kostspielig sind und vermieden werden sollten. Wir schlagen BIP-indexierte Anleihen als einen Beitrag dazu vor. Im Grunde behandelt unser Buch ausschließlich allgemein akzeptierte Probleme.

Die Probleme mögen erkannt sein, aber die Politik ändert sich kaum. Sie schlagen zum Beispiel eine stärkere Harmonisierung von Steuerpolitiken vor. Das fordern nichtstaatliche Organisationen schon seit Jahren.
Das ist richtig. Nun ist das ein Gebiet, wo es nur sehr langsam zu Fortschritten kommt. Das liegt daran, dass Steuern sehr stark mit dem traditionellen Verständnis von staatlicher Souveränität verbunden sind. Das Gegenbeispiel ist die Terrorabwehr durch eine Erhöhung von Sicherheitsstandards auf Flughäfen. Da hat die internationale Abstimmung praktisch über Nacht geklappt. Auf der anderen Seite setzt die Steuererhebung an derart vielen Aspekten an, dass es gute praktische Gründe dafür gibt, sie vornehmlich im nationalen Bereich zu belassen. Das ist im Übrigen auch eine Botschaft unseres Buches: Die politische Wirklichkeit ist gar nicht so dumm. Der politische Prozess bringt durchaus vernünftige Entscheidungen hervor.

Sie schlagen vor, stärker auf die Gewinne hinzuweisen, die eine effiziente Bereitstellung globaler öffentlicher Gütern bringt. Solche Gewinne materialisieren sich häufig nur langfristig, die Politik dagegen orientiert sich vornehmlich an kurzfristigen Erwägungen.
Wenn ich sage, die politische Wirklichkeit sei gar nicht dumm, setzt das voraus, dass genügend Druck auf politische Entscheidungsträger ausgeübt wird. Der Staat steht heute sowohl von außen als auch von innen unter Druck und sieht sich gezwungen, zwischen beiden Kräften zu vermitteln. Passt er sich äußerem, zum Beispiel von Märkten ausgehendem Druck an, erschließt er sich neue Möglichkeiten. Auf der anderen Seite darf er sich nicht zu weit anpassen, um nicht zu viel aufzugeben. Deshalb ist es wichtig, dass es zivilgesellschaftliche Gruppen gibt, die dann wieder in die Gegenrichtung drücken. Es gibt heute viele Möglichkeiten, globale Politik zu machen, ohne dass der Staat dabei gleich über Bord geht. Wir zeigen in unserem Buch Optionen auf. Jetzt müssen die richtigen Leute in den richtigen Positionen sie annehmen.

Das Gespräch führte Tillmann Elliesen.


Dr. Inge Kaul
ist Politikberaterin und frühere Direktorin des Büros für Entwicklungsstudien beim
UN-Entwicklungsprogramm in New York. inge.kaul@undp.org




Im Internet:
http://www.thenewpublicfinance.org