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03/2006 		 

Das Modell Tanga

Wasserversorgung in afrikanischen Städten muss nicht unzuverlässig, ungesund und nur wenigen zugänglich sein. Das lokale Wasserwerk in Tanga, Tansania, versorgt fast die gesamte örtliche Bevölkerung mit sauberem Leitungswasser. Eine Sektorreform, Investitionen und ein motiviertes Management-Team haben das möglich gemacht. In enger Zusammenarbeit mit den Gebern verwirklicht die Regierung diese Strategie auch an anderen Orten.


[ Von Jörg Hartmann ]

Die Leistung vieler städtischer Wasserwerke in Subsahara-Afrika ist gelinde gesagt wenig beeindruckend. In der Regel versorgen sie nur zwei bis sieben Anschlüsse pro 100 Einwohner – meistens in den Geschäftszentren und wohlhabenderen Stadtvierteln. Das Wasser ist oft ungenießbar und selten 24 Stunden am Tag verfügbar. Die Unzufriedenheit mit diesem Angebot sorgt dafür, dass die Einnahmen niedrig bleiben. Viele Wasserwerke würden ohne die Subventionen ihrer Regierungen und regelmäßige geberfinanzierte Sanierungs- und Erweiterungsprogramme wirtschaftlich zusammenbrechen.

Tansanische Städte machten davon viele Jahre keine Ausnahme. Die Zentralregierung versuchte, sämtliche Wasserversorgungsnetze allein zu betreiben. Sie wollte „freies Wasser für alle“ anbieten oder nur symbolische Einheitspreise kassieren – mit vorhersehbar schlechtem Ergebnis. Selbst Geberländer mit langjähriger Erfahrung im tansanischen Wassersektor wie etwa Deutschland waren nicht länger bereit, solche nicht nachhaltigen Investitionen zu unterstützen.


Wende in der Wasserversorgung

Mitte der 1990er Jahre beschloss die tansanische Regierung, im Rahmen eines größeren ökonomischen Reformprozesses einen neuen Ansatz zu probieren: unabhängige und sich selbst tragende städtische Wasserwerke, bezeichnet als „Städtische Wasser- und Abwasserbehörden“ (Urban Water and Sewerage Authorities, UWSA). Eine der Pilotstädte war Tanga an der Nordküste, wo die KfW Entwicklungsbank bereits Wasserinfrastrukturprojekte finanziert hatte, einschließlich des Mabayani-Damms, einer Aufbereitungsanlage sowie Wasserleitungen zur Stadt und zu den Reservoirs.

Unter diesen neuen institutionellen Rahmenbedingungen bot das Bundesministerium für Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ) an, in die Wasserversorgung von Tanga zu investieren. Im Laufe der Jahre wurden ungefähr 10 Millionen Euro eingesetzt – in die Wasserproduktion, die Kontrolle von Verlusten durch lecke Leitungen, Netzwerkerweiterungen, Verbrauchsmessung und in den Aufbau von Kapazitäten. Zu den Maßnahmen gehörten auch ein Kundenkataster und die Einführung eines neuen Buchhaltungssystems.

Die Reform des Sektors, die Investitionen und ein hochmotiviertes Management-Team haben zu bemerkenswerten Ergebnissen geführt. Seit einigen Jahren versorgt der Wasserversorger in Tanga seine 250 000 Kunden mit dem besten Dienstleistungsangebot aller städtischen Wasserwerke in Tansania. 98 Prozent der Haushalte haben ununterbrochenen Zugang zu Trinkwasser. Der Wasserverlust (zwischen Wasserwerk und Endverbraucher) wurde auf etwa 30 Prozent reduziert. Nach europäischem Maßstab ist das immer noch viel, für eine Stadt in Tansania aber ist es akzeptabel. Der Anteil der bezahlten Wasserrechnungen konnte von 61 Prozent im Jahr 1997 auf 94 Prozent im Jahr 2004 gesteigert werden. Die Zahl der Angestellten pro 1000 Wasser- und Abwasseranschlüsse – ein gängiger Indikator für die Effizienz der Wasserversorgung – verringerte sich von 14 im Jahr 1997 auf heute acht. Die Einnahmen haben sich im gleichen Zeitraum verdreifacht, die Kunden haben an das Wasserwerk im letzten Jahr eine Gesamtsumme von 1,7 Millionen Euro gezahlt. Das deckt noch nicht sämtliche Kosten, zu denen beispielsweise auch der Wertverlust der Ausstattung gehört. Doch Tanga UWSA kalkuliert realistisch und könnte in naher Zukunft die Kostendeckung erreichen.

Die öffentliche Wasserversorgung erreicht in Tanga alle Schichten der Bevölkerung. Die Armen, von denen die meisten in städtischen Randgebieten leben, erhalten Wasser aus 160 öffentlichen Hähnen oder von „Wasserkiosken“. Viele haben sich jedoch für private Anschlüsse entschieden, die sie gelegentlich mit Nachbarn teilen. Auf jeden Fall ist sauberes Wasser bezahlbar geworden. Nach Angaben des tansanischen Household Budget Survey betrugen die monatlichen Pro-Kopf-Konsumausgaben in Tanga im Jahr 2000/2001 durchschnittlich 10,7 Euro. Davon entfallen 0,32 Euro auf den täglichen Konsum von 60 Litern Wasser am Tag – also lediglich drei Prozent der durchschnittlichen Kaufkraft. Eine kleine Anzahl von Menschen, die zu den allerärmsten gehören, erhalten eine kostenlose Grundversorgung mit Wasser.

Dank der UWSA haben sich die Lebensbedingungen in Tanga enorm verbessert. Durch verschmutztes Wasser hervorgerufene Krankheiten wurden reduziert. Frauen und Kinder verbringen weniger Zeit mit dem Wasserholen. Früher mussten die Haushalte Wasser von zweifelhafter Qualität kaufen, das private Händler ihnen anboten, von denen inzwischen viele nicht mehr im Geschäft sind. Das Wasser aus dem Hahn ist zum Trinken geeignet und muss nicht mehr abgekocht werden. Entsprechend geringer ist der Brennstoffbedarf. Investitionen in Wassertanks, Wasserfilter oder private Brunnen sind überflüssig geworden. Selbst eine große Zementfabrik kauft jetzt ihr Wasser bei UWSA. Die zuverlässige Wasserversorgung hat auf allen Ebenen die Produktivität gesteigert, auch in den Unternehmen.


Ein Beispiel setzen

Tanga und die zwei anderen Pilotstädte Moshi und Arusha waren besonders erfolgreich. Ihr Beispiel hat in den späten 1990er Jahren die generelle Entscheidung befördert, das Modell eigenständiger, kommerziell lebensfähiger Wasserwerke auf alle wichtigen Städte in Tansania auszudehnen. Die einzige Ausnahme bildet das städtische Ballungszentrum Dar es Salaam, das als Sonderfall gilt, seit dort der Versuch einer privat geführten Wasserversorgung gescheitert ist. In anderen Städten wurden jedoch ähnlich gute Erfahrungen wie in Tanga gemacht. Das Modell wird jetzt auf die nächste Ebene kleinerer Provinzstädte ausgedehnt.

Tanga zeigt, was Entwicklungszusammenarbeit unter günstigen Rahmenbedingungen im Hinblick auf eine nachhaltige Wasserversorgung leisten kann. Die Aussicht auf Gebergelder hat die Sektorreformen seit Mitte der 1990er Jahre sicherlich befördert. Die guten Erfahrungen in der folgenden Zeit haben den gesamten tansanischen Wassersektor strukturell beeinflusst. Deutschland und andere Geber, die in Tansania jetzt Entwicklungspartner genannt werden, fuhren fort, Reformen des städtischen Sektors zu unterstützen. Sie dehnten ihre Investitionshilfen nach und nach auf weitere Städte aus und brachten sie auf den Weg in Richtung Kommerzialisierung und Eigenfinanzierung.

Das offizielle Ziel der Regierung ist die Erhöhung des Anteils der Stadtbewohner mit Zugang zu sauberem und sicherem Trinkwasser von 73 Prozent im Jahr 2003 auf 90 Prozent im Jahr 2010. Wasserwerke wie Tanga UWSA haben dieses Ziel schon längst erreicht. Jetzt müssen sie diesen Erfolg stabilisieren. Dafür sind weitere Investitionen nötig, die durch eigene Einnahmen oder durch Kapitalmarktmittel gedeckt werden müssen.

Die Regierung und die Geber werden sich auf weniger weit fortgeschrittene Städte konzentrieren. Die Regierung und die Entwicklungspartner wollen in diesem Jahr einen gemeinsamen Finanzierungsmechanismus einführen, der Teil eines gemeinsam zu erarbeitenden Sektorprogramms sein soll. Vor dem Hintergrund der bisher guten Erfahrungen dürfte es unproblematisch sein, ein solches Programm zu entwerfen.


Lehren aus Tanga

Vor dem Entwurf eines sektorweiten Ansatzes sollte jedoch eine Bestandsaufnahme gemacht werden. Was sind die wichtigsten Schlüsse, die aus Tanga und den sechs anderen Modellstädten gezogen werden können?

Die institutionelle Struktur der UWSAs als eigenständige Körperschaften, kontrolliert von Aufsichtsräten mit der Kompetenz, Gebühren festzulegen, ist uneingeschränkt erfolgreich. Ihre Leistungen begannen sich sofort zu verbessern. Viele von ihnen funktionieren jetzt ohne Subventionen. Das Wasserministerium, das die Versorger überwacht, kann ihnen mehr unternehmerische Freiheit gewähren.

Einige Dinge müssen aber noch verbessert werden. Die Management-Teams brauchen klar definierte Verantwortlichkeiten – gegenüber ihren Aufsichtsräten, dem Ministerium, einer zukünftigen unabhängigen Regulierungsbehörde und den Kommunen. Als öffentliche Einrichtungen ist ihr unmittelbares Verantwortungsgefühl gegenüber der Öffentlichkeit oftmals stärker entwickelt als ihr Interesse an wirtschaftlicher Nachhaltigkeit. Zudem gibt es kaum Anreize, über die Erwirtschaftung von Betriebs- und Instandhaltungskosten hinauszugehen, da wichtige Investitionen traditionell von der Regierung übernommen wurden. Solange sich daran nichts ändert, werden die Wasserwerke natürlich auf Projekte mit hohen Investitions-, aber niedrigen Betriebskosten dringen. So bevorzugen sie beispielsweise teure Gefälleleitungen über lange Distanzen statt kosteneffizientere, kürzere Alternativen, die von Pumpen abhängig wären.

Es war sinnvoll, die Investitionen in die Projekte zu dezentralisieren und die Wasserwerke als voll verantwortliche Investoren zu behandeln. Beides hat auf lokaler Ebene zu dringend benötigtem Selbstvertrauen, zu Fähigkeiten und Verantwortungsgefühl geführt. Die Kompetenzen lokaler Berater, Unternehmer und Zulieferer haben sich ebenfalls beträchtlich verbessert. Dennoch werden große Vorhaben selbst unter den günstigsten Bedingungen noch Unterstützung von außen brauchen. Es ist nicht sinnvoll, in unternehmenseigene Kapazitäten für Planung und Konstruktion zu investieren, wenn diese nur alle paar Jahre benötigt werden.

Die kommerzielle Lebensfähigkeit hat sich in den meisten Städten stabilisiert, da sich die Kostendeckung dank universeller Verbrauchsmessung, Tariferhöhungen und steigender Einnahmeeffizienz verbessert hat. Die Fähigkeit und der Wille der Verbraucher zu zahlen hat sich nicht – wie zu Beginn befürchtet wurde – als Engpass erwiesen. Selbst staatliche Institutionen (wie Schulen, Krankenhäuser, Gefängnisse, die Polizei und die Armee) zeigen eine bessere Zahlungsmoral mit Blick auf ihre Wasserrechnungen. Allerdings verlassen sich einige Städte immer noch auf staatliche Subventionen, vor allem dort, wo die Infrastruktur veraltet ist und Aufsichtsräte, oft von Beamten dominiert, die Tarife nur ungern erhöhen. Ein hoher Anteil an Mitarbeitern wurde noch unter dem alten regierungsdominierten Modell ausgebildet. Viele von ihnen fühlen sich nicht der neuen kommerziellen Ausrichtung verpflichtet, begreifen nicht die Notwendigkeit zur Veränderung oder besitzen einfach zu wenig kaufmännisches Training. Bemühungen zur Kostenreduzierung wirken manchmal halbherzig, vor allem wenn sie mit der Einbeziehung des Privatsektors verbunden sind.

Die Armutsorientierung, gemessen an der Anzahl der Anschlüsse und dem Angebot in Vierteln der Armen, hat sich deutlich verbessert. Allerdings betrachten es die meisten Wasserwerke, die in einer sehr prekären finanziellen Lage gegründet wurden, als vorrangig, Dienstleistungen in denjenigen Vierteln auszubauen, in denen sie die meisten Einnahmen erzielen. Die Ausdehnung in städtische Randgebiete und die Einrichtung von Wasserkiosken gilt als teurer „Luxus, den sie sich nicht leisten können“. Die Gebühren, die an den Kiosken pro Einheit abgerechnet werden, sind oft teurer als für Hausanschlüsse, weil die Kioskbetreiber bezahlt werden müssen. Progressive Preissysteme mit subventionierten Sozialtarifen sind die Ausnahme. Stattdessen haben manche Wasserwerke sogar eine Mindestgebühr eingeführt, um die Festkosten zu decken. Der Schutz der Kunden vor einem Mangel an Kostendisziplin und unangemessenen Tarifstrukturen muss deshalb eine Priorität der neuen Regulierungsbehörde EWURA sein, die in diesem Jahr ihre Arbeit aufnehmen soll.

Ein zusätzliches Problem, das vor allem Einwohner mit niedrigem Einkommen in städtischen Randgebieten betrifft, ist der Mangel an dezentralen Sanitäranlagen. Die Wasserwerke sind gesetzlich nur für zentralisierte Abwassersysteme verantwortlich. Öffentliche Gesundheitsbehörden und Lokalregierungen wiederum haben nur wenig Mittel, Sanitärstandards zu verbessern. Die UWSAs können helfen, indem sie die Abwassernetze erweitern – die Regierung will bis zum Jahr 2010 ein Drittel aller Haushalte anschließen –, verbunden mit der Verpflichtung für alle Kunden mit Privatanschluss, sich soweit möglich an solche Netze anzuschließen oder aber ihre Sanitäreinrichtungen zu modernisieren. Um das für die Verbraucher akzeptabler zu gestalten, führen einige Wasserwerke Informationskampagnen durch, subventionieren Abwasseranschlüsse oder Verbesserungen an Klärbehältern und bieten die regelmäßige Leerung dieser Behälter an.

Um den Kapazitätsaufbau in den neuen Wasserwerken zu fördern, hat sich langfristiges Training am Arbeitsplatz für technische und kaufmännische Tätigkeiten als wirksam herausgestellt. Allerdings hängt die Nachhaltigkeit sowohl vom kontinuierlichen Interesse des Managements an der Verbesserung des Wasserwerks als auch von der Überwindung von Personalproblemen ab. Kurzzeitkurse für Mitarbeiter mehrerer Wasserwerke gleichzeitig sind eine nützliche Ergänzung, selbst wenn sie nicht die unmittelbaren Herausforderungen der tagtäglichen Arbeit behandeln. Gebraucht werden jedoch noch mehr Gelegenheiten für Leistungsvergleiche und den Austausch von Best-practice-Beispielen. Lokale Institutionen sollten nach und nach in die Lage versetzt werden, diese Aufgaben zu erfüllen.


Konsequenzen
für die Entwicklungshilfe

Die tansanische Regierung fordert von ihren Entwicklungspartnern die Harmonisierung ihrer Hilfsangebote. Da sich die Geber einig sind, dass sich der Wassersektor auf dem richtigen Weg befindet, sind sie bereit, ihre Entwicklungshilfe mit den Regierungskonzepten abzustimmen.

Die Geber koordinieren ihre Aktivitäten in der kürzlich gebildeten „Entwicklungspartnergruppe – Wasser“ (Development Partners Group – Water). Die deutschen Teilnehmer engagieren sich insbesondere für die Fortsetzung des städtischen Reformprozesses. Auch die Europäische Union hat die deutsche Erfahrung gewürdigt und 72 Millionen Euro für die gemeinsame Finanzierung in drei Städten bereitgestellt. In einem Beispiel von „delegierter Kooperation“ verwaltet die KfW Entwicklungsbank jetzt die Gelder sowohl des Europäischen Entwicklungsfonds als auch der Bundesregierung. Unter den deutschen Institutionen entwickelt sich ein gemeinsames Sektorprogramm, in dem die KfW Entwicklungsbank die Investitionsmittel beisteuert, die GTZ das Wasserministerium und die Regulierungsbehörde berät und der Deutsche Entwicklungsdienst an Wasserwerke und verwandte Stellen Berater vermittelt, während InWEnt Werksmitarbeiter fortbildet.

Im Jahr 2015 werden Schätzungen zufolge 16 Millionen Tansanier – ein Drittel der Bevölkerung – in städtischen Gebieten leben – doppelt so viele wie im Jahr 2002. Diese rasche Urbanisierung bringt eine Menge Herausforderungen mit. Doch die Beispiele von Tanga und anderen Städten zeigen, dass es möglich ist, das Millenniumsziel zu erreichen, den Anteil der Menschen zu halbieren, die keinen Zugang zu sicherem Wasser haben. Jetzt müssen wir uns um die Weiterentwicklung, Anpassung und Verbreitung des Modells Tanga kümmern.


Dr. Jörg Hartmann
ist Büroleiter der KfW Entwicklungsbank und Vorsitzender der „Entwicklungspartnergruppe – Wasser“ in Tansania.
joerg.hartmann@kfwtanzania.com