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Klimaschutz: Neue Investitionsanreize
03/2006
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[ Klimaschutz ]
Neue Investitionsanreize
Der Clean Development Mechanism (CDM) des Kyoto-Protokolls belohnt Investoren aus reichen Ländern für Klimaschutzmaßnahmen in armen Ländern. Das Beispiel Marokko zeigt, dass selbst kleine Länder davon profitieren können. Aber auch aufstrebende Wirtschaftsriesen sollten ihre Politik sorgfältig gestalten. China etwa schöpft sein Potenzial vermutlich noch nicht aus.
[ Von Anne Arquit Niederberger ]
Das Kyoto-Protokoll ist seit Februar 2005 in Kraft. Das Abkommen definiert, wie stark die Industrienationen ihre Treibhausgasemissionen reduzieren müssen. Zwar müssen die Emissionen zu Hause reduziert werden, teilweise können Verpflichtungen aber auch durch Klimaschutzprojekte in Entwicklungsländern abgegolten werden. Die Gutschriften für Emissionsreduktionen (CER, Certified Emission Reductions), die so entstehen, können international gehandelt werden. Der globale Kohlenstoffmarkt wurde für 2005 auf 5,5 Milliarden Euro geschätzt (Point Carbon, 2005). Bis 2010 wird das Volumen auf mehrere zehn Milliarden Euro steigen.
Länder, die ihre Kyoto-Verpflichtungen gesetzlich verankern, schaffen Anreize für Unternehmen, sich am CDM zu beteiligen. So hat zum Beispiel das Emissionshandelssystem der Europäischen Union den Ausstoß von 11500 Industrieanlagen in den Mitgliedsländern gedeckelt. Unternehmen, die ihre Obergrenze überschreiten, können mit CDM-Zertifikaten saftige Bußen von derzeit 40 Euro für jede zusätzliche Tonne CO2-Emissionen umgehen (ab 2008 werden 100 Euro pro Tonne fällig).
Der CDM könnte folglich die wirtschaftlichen Anreize erweitern, die den Fluss von ausländischen Direktinvestitionen bestimmen (Arquit Niederberger/Saner, 2005). Er eröffnet multinationalen Konzernen neue Möglichkeiten, ihre Wettbewerbsfähigkeit zu steigern, Märkte auszubauen und Kosten für die Einhaltung von Gesetzen in ihren Heimatländern zu senken (siehe Tabelle auf S.121). Multinationale Unternehmen können beispielsweise in die Energieeffizienz ihrer Auslandstöchter investieren und sich so Wettbewerbsvorteile und handelbare CER verschaffen.
Der finanzielle CDM-Beitrag von Akteuren aus Industrieländern (Regierungen, private Unternehmen oder Händler) kann ganz unterschiedlich aussehen. Die wesentlichen Transaktionsmodelle sind (Arquit Niederberger/Saner, 2005: 5f):
– Kapitalinvestitionen in CDM-Projekte,
– Verträge über den Kauf von CER, die durch CDM-Projekte entstehen, sowie
– Handel mit CER auf Sekundärmärkten.
Derzeit sind Verträge über den Kauf von bereits erbrachten Emissionsreduzierungen die häufigste Variante (Lecocq & Capoor, 2005: 25). Sie begrenzt das Risiko der Käufer und kann die Rentabilität eines Klimaschutzprojekts steigern. Aber diese Variante mobilisiert kein Kapital für den Aufbau und die Ausstattung von Anlagen. Für einige Entwicklungsländer wären Direktinvestitionen besser – vor allem für kapitalintensive Projekte.
Marokkos Strategie
Marokko hat 32,5 Millionen Einwohner. In der Weltwirtschaft spielt es keine große Rolle. Trotzdem ist es dem Land gelungen, CDM-Investoren anzuziehen. Marokko hat das Kyoto-Protokoll 2002 ratifiziert und schnell eine Strategie zur Förderung von CDM-Investitionen für den Zeitraum 2003 bis 2005 ausgearbeitet. Dazu gehörte auch die Schaffung einschlägiger Institutionen und Verfahren. Die Kapazitäten der Wirtschaft, CDM-Projekte zu entwickeln, wurden mittels Unterstützung von Pilotprojekten gestärkt. Staatliche und nichtstaatliche Institutionen wurden in ihre jeweiligen Aufgaben eingewiesen. Die Regierung warb international um CDM-Investoren.
Bis Mitte Januar 2006 registrierte das internationale CDM-Executive Board zwei marokkanische Windprojekte. Vier Projekte waren in der Prüfphase, und 15 weitere Projekte waren von den marokkanischen Behörden bereits genehmigt. Und ständig kommen neue Vorschläge dazu.
Die marokkanische Regierung sieht den CDM als wichtiges Instrument für den Transfer sauberer Technologien und zur Förderung des Umweltschutzes. Sie hat eine Strategie zur nachhaltigen Entwicklung entworfen, die verschiedene Bereiche abdeckt, zum Beispiel die Entwicklung von Sonnen- und Windenergie, die Erhöhung der Energieeffizienz, eine umfassende Transportpolitik, Abfallwirtschaft und Aufforstungsprogramme.
Diese überzeugende nationale Strategie hat dem Land geholfen, ausländische Investoren für die Windkraft anzulocken. Ein Beispiel ist der 10,2 Megawatt-Windpark in Tétouan. Er ist seit dem 20. Mai 2005 in Betrieb. Seine 12 Windturbinen werden rund 50 Prozent des Stroms für ein neues Zementwerk des französischen Baustoff-Multis Lafarge erzeugen. Im Vergleich zu fossilen Energieträgern verringert der Windpark den Treibhausgasausstoß jährlich um 30 000 Tonnen. Lafarge erhält die entsprechenden Emissionszertifikate. Das Unternehmen hat schätzungsweise zehn Millionen Euro in den Windpark investiert, der zweifellos einen Beitrag zur Entwicklung von Marokkos Energiesektor leistet und die Abhängigkeit des Landes von Energieimporten reduziert.
Die Herausforderung für die Investitionsförderungsbehörden besteht darin, auf Basis des CDM Auslandsinvestitionen anzuziehen. Entscheidungsfaktoren sind beispielsweise Möglichkeiten, Emissionen kostengünstig zu reduzieren, effiziente Institutionen für die CDM-Zertifizierung im Land, Marktzugang für innovative Klimaschutztechnologien und der Zugang zu solchen Aktivposten wie Kenntnissen der lokalen Sprache und örtlicher CDM-Optionen. Wirtschaftsförderungsbehörden brauchen gute Kenntnisse der entstehenden Kohlenstoffmärkte. Wirtschafts- und Handelsministerien müssen dafür an der CDM-Politik beteiligt werden. In Marokko ist das Ministerium für Industrie, Handel und Wirtschaftsförderung Mitglied des Nationalen CDM-Rates.
Unausgeschöpftes Potenzial in China
Die CDM-Zuflüsse korrelieren nicht notwendig mit den sonstigen Auslandsinvestitionen in einem Land (Arquit Niederberger/Saner, 2005). Das wird in China deutlich. Das Land zieht mehr Investitionen an als jedes andere Entwicklungsland. Das Potenzial zur Emissionsreduktion ist immens, weil die schnell wachsende Wirtschaft eine der energie- und emissionsintensivsten der Welt ist. Die Synergiechancen sind also sehr groß. Dennoch bedarf es einer konzertierten Anstrengung, um die CDM-Investitionen zu steigern und den Transfer fortgeschrittener Technologie für eine nachhaltige Entwicklung zu fördern. Laut dem 11. Fünfjahresplan soll die Energieintensität der chinesischen Wirtschaft bis 2010 um 20 Prozent reduziert werden.
Vor zwei Jahren schätzte die Weltbank das Potenzial zur Emissionsreduzierung in China im Zeitraum 2008 bis 2012 auf bis zu 117 Millionen Tonnen Kohlendioxid jährlich. Mittlerweile hat sie den Wert auf 200 Millionen Tonnen korrigiert. Wahrscheinlich liegt das Potenzial sogar noch darüber.
Die chinesischen Behörden gehen davon aus, dass in diesem Jahr für 200 bis 300 Projekte CDM-Zertifizierungen beantragt werden. Bis Mitte Januar hatte die zuständige chinesische Behörde 18 Projekte bewilligt, vor allem aus dem Bereich erneuerbarer Energien (hauptsächlich Windkraft) und zur Reduzierung anderer Treibhausgase als CO2. Trotz dieser Zahlen und der Begeisterung der internationalen Wirtschaft für China gibt es keinen direkten Zusammenhang zwischen ausländischen Direktinvestitionen und dem CDM in China. Es gibt mehrere potenzielle Hürden, die das Land daran hindern, die Möglichkeiten voll auszuschöpfen. Drei werden hier diskutiert.
Erstens gehören einige der wichtigsten Treibhausgas-Emittenten Unternehmen in China zur Öl-, Metall- oder Elektrizitätsbranche, zu denen ausländische Investoren nur beschränkten Zugang haben oder die wegen regulierter Preise kaum rentabel sind. Diese Unternehmen sind in der Regel groß und mehrheitlich in Staatsbesitz. Die Investitionsbeschränkungen reduzieren die Möglichkeiten ausländischer CDM-Anleger. Immerhin können sich staatlich dominierte Unternehmen aber am Handel mit Emissionszertifikaten beteiligen.
Zweitens lässt China Jointventures mit ausländischer Mehrheitsbeteiligung sowie ausländische Unternehmen nicht zum CDM zu. Diese Regelung soll gewährleisten, dass die einheimische Industrie von dem Mechanismus profitiert. Aber sie führt wahrscheinlich dazu, dass der Transfer neuester Technik beschränkt bleibt. Außerdem straft sie Unternehmen, die entscheidend zur ökonomischen Entwicklung beitragen – mit industrieller Wertschöpfung, Steuerzahlungen, Güterversorgung und Exporten.
Mehr als die Hälfte der Exportgüter stammen von ausländischen Unternehmen; der Export steuert ein Drittel des chinesischen Bruttoinlandsprodukts bei. Über 70 Prozent der ausländischen Direktinvestitionen in China fließen in ausländische Unternehmen. Anstatt diese zu bestrafen, wäre China gut beraten, die Möglichkeiten der Kohlenstoffmärkte als Anreiz für ausländische Investoren zu nutzen, um die Wirtschaft nachhaltiger zu gestalten. Schließlich will die Regierung weiterhin ausländische Investitionen anziehen, steht aber zugleich unter Druck, Steuervorteile und andere Anreize zurückzuschrauben.
Bislang gibt es keine ausreichenden empirischen Daten für Schlüsse über den Zusammenhang von Auslandsinvestitionen und Umwelt in China. Allerdings weisen die OECD (2001) und einheimische Experten auf folgende Sachverhalte hin:
– Ein wesentlicher Teil der Direktinvestitionen fließt in emissionsintensive Industrien.
– Die Regeln der Heimatländer multinationaler Unternehmen beeinflussen die Standards, die ihre Töchter in China einhalten. Investoren aus asiatischen Ländern, von denen viel ausländisches Kapital in China stammt, haben dabei tendenziell weniger strenge Gesetze als OECD-Mitglieder.
– In China fehlen ambitionierte Umweltbestimmungen und bestehende Regeln werden von den Behörden nicht konsequent durchgesetzt.
Auslandsinvestitionen haben also oft negative Umweltfolgen. Würde China Firmen mit mehrheitlicher Auslandsbeteiligung zum CDM zulassen, böte das ein wirksames Mittel, um solche Effekte zu reduzieren. Denn der Mehrwert durch die CER schüfe neue Anreize, freiwillig mehr zu leisten, als gesetzlich gefordert wird. Auf diese Weise würde die Investitionspolitik besser auf das Ziel des 11. Fünfjahresplanes abgestimmt, „Entwicklung wissenschaftlich zu betreiben“.
Drittens könnten einheimische Firmen von zusätzlichem CER-Handel mit Akteuren in Industrieländern profitieren, die mit den weltweiten Ablegern chinesischer Firmen verbunden sind. Diese investieren nämlich in wachsendem Maße im Ausland um Märkte zu erschließen und Rohstoffzugänge zu sichern. Diesen Trend treiben die wachsende inländische Konkurrenz sowie der Bedarf an Energie und Metallen an (Arquit Niederberger/Saner, 2005, S. 21). Solche CDM-Optionen werden aber von chinesischen Unternehmen weitgehend übersehen und die Regierung muss noch signalisieren, unter welchen Umständen sie derartige Geschäfte zulassen würde.
Jedenfalls kann ein Land seine Attraktivität für Auslandsinvestoren steigern, indem es CDM-Märkte, -Ressourcen und relevante Strukturen fördert. Zugleich ist es möglich, Auslandsinvestoren Anreize zu geben, freiwillig höhere Energie- und Umweltstandards einzuhalten, als gesetzlich vorgeschrieben sind, und zugleich den Transfer fortgeschrittener Technik und andere Entwicklungsvorteile zu erringen.
Dr. Anne Arquit Niederberger
leitet die Beratungsfirma Policy Solutions mit Büros in der Schweiz und New Jersey. Dieser Artikel basiert auf einer im vergangenen Jahr veröffentlichten Arbeit, die sie gemeinsam mit Raymond Saner vom Centre for Socio-Eco-Nomic Development in Genf verfasste. policy@optonline.net
Literatur:
Arquit Niederberger, A., 2005:
Promotion of CDM Investment Opportunities, Fact Sheet for Investment Promotion Agencies (Geneva: UNCTAD/Policy Solutions)
Arquit Niederberger, A., und R. Saner, 2005:
Exploring the relationships between FDI flows and CDM potential, Transnational Corporations, 14(1), 1-40
Lecocq, F., und K. Capoor, 2005:
State and Trends of the Carbon Market 2005 (Washington DC: IETA/The World Bank)
OECD, 2001:
Environmental Priorities for China’s Sustainable Development, OECD Document CCNM/CHINA (2001) 25, Paris
Point Carbon, 2005:
Global Market Outlook 2005, Carbon Market Analyst, 4 February
World Bank, 2004:
Clean Development Mechanism in China: Taking a Proactive and Sustainable Approach, 2nd Edition, Washington DC
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