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Meinung
Die neue amerikanische Entwicklungshilfe: Keine Wunderwaffe gegen Ineffizienz
04/2003 |
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Die neue amerikanische Entwicklungshilfe: Keine Wunderwaffe gegen Ineffizienz
Um fünf Milliarden Dollar jährlich will die US-Regierung ihre Entwicklungshilfe bis zum Jahr 2006 schrittweise erhöhen. Nur solche Entwicklungsländer sollen von diesem zusätzlichen Geld aus dem so genannten Millennium Challenge Account etwas bekommen, die gemessen an 16 Kriterien – von Korruptionsbekämpfung über angemessene Investitionen in Bildung und Gesundheit bis zu einer liberalen Wirtschaftspolitik – überdurchschnittliche Werte erreichen. Verwaltet werden sollen die Mittel nicht von USAID, sondern von einer neu einzurichtenden Organisation, der Millennium Challenge Corporation. Befürworter preisen den Vorschlag als entscheidenden Schritt hin zu einer effizienteren Entwicklungshilfe. Zu Recht?
Der Vorschlag der US-Regierung ist allen willkommen, denen Entwicklung und Armutsminderung am Herzen liegen. Aber es ist noch viel zu früh, um die Champagnerkorken knallen zu lassen. Sowohl die Grundannahmen, die hinter dem Vorschlag stehen, als auch politische Probleme, die mit seiner Umsetzung verbunden sind, mahnen zur Vorsicht. Wahrscheinlich wird er in absehbarer Zeit überhaupt nicht umgesetzt und wenn doch, dann wird er längst nicht alle Erwartungen erfüllen, die seine Befürworter in ihn setzen.
Zuerst kommt die politische Auseinandersetzung um den Millennium Challenge Account (MCA) und die Millennium Challenge Corporation (MCC). Es gibt drei wesentliche politische Probleme bei der Verwirklichung der Vorschläge des Präsidenten. Das erste Problem betrifft die Prioritäten amerikanischer Außenpolitik. Die USA werden wahrscheinlich Irak angreifen und besetzen und zudem künftig stark mit Nordkorea und dem fortdauernden Krieg gegen den Terrorismus beschäftigt sein, um nur einige der großen außenpolitischen Probleme des Landes zu nennen. Diese Probleme werden höchste Priorität genießen und die fortgesetzte Aufmerksamkeit des Präsidenten, seiner obersten Berater und der Kongressmitglieder beanspruchen. Im Normalfall erfordert es sehr viel Zeit und große Anstrengung, ein neues Gesetz so durch den Kongress zu bringen, dass das Ergebnis für die Regierung akzeptabel ist. Die amerikanischen Politiker werden schlichtweg keine Zeit dafür haben, sich um die Einrichtung der geplanten Entwicklungsagentur zu kümmern und dafür zu sorgen, dass sie ihren Wünschen entspricht. Der Kongress wird am Ende etwas beschließen, herauskommen wird jedoch wahrscheinlich nicht eine neue Regierungsagentur. Die Mitglieder des Kongresses schaffen äußerst ungern neue Bürokratien, und das gilt besonders dann, wenn sie sich mit so unpopulären Aktivitäten wie Auslandshilfe befassen. Wenn es zusätzliches Geld für Entwicklungshilfe gibt, wird es sehr wahrscheinlich bei USAID oder im Außenministerium landen – die im Übrigen beide jetzt schon um die neuen Gelder rangeln.
Der US-Kongress schafft äußerst ungern neue Bürokratien
Ein zweites politisches Problem ist das riesige Budgetdefizit, vor dem die US-Regierung steht. Dieses Problem wird Thema der Präsidentschaftswahlen 2004 sein, und die Politiker wissen das. Viele von ihnen werden allein aus diesem Grund nicht gewillt sein, zusätzliche Ausgaben für relativ zweitrangige Programme zu befürworten. Wahrscheinlich wird der Kongress einen Teil der versprochenen Gelder bewilligen, aber bei weitem nicht den gesamten von Präsident Bush angekündigten Betrag. Die Regierung selbst hat nicht einmal die gesamte Summe für das jetzt im Kongress zur Beratung stehende Haushaltsjahr 2004 angefordert – ein sicheres Zeichen dafür, dass man Schwierigkeiten erwartet.
Wieviel Geld der Kongress auch immer bewilligen mag – eine dritte politische Frage betrifft die Verwendung der Mittel. Die USA mit ihrer globalen geostrategischen Sicht und ihrem militärischen Engagement in Afghanistan, Irak, Kolumbien, den Philippinen und anderswo brauchen Verbündete, die Washington diplomatisch unterstützen und die Anforderungen des US-Militärs erfüllen helfen. Der Türkei wurden für die Benutzung ihrer Stützpunkte im Krieg gegen den Irak sechs Milliarden Dollar Entwicklungshilfe versprochen. Auch Pakistan kam in den letzten beiden Jahren in den Genuss großzügiger Hilfe – anders als in früheren Jahren, als die USA ihre Hilfe wegen des schlechten wirtschaftlichen und politischen Rufs Pakistans praktisch eingestellt hatten –, ebenso Usbekistan und zahlreiche andere Länder, ganz zu schweigen von der Hilfe für Israel und Ägypten als Teil der US-Diplomatie im Nahen und Mittleren Osten.
Strategische Auslandshilfe geht vor Entwicklungszusammenarbeit
Weil solcherart Unterstützung für strategische Partner mit Fragen von Krieg und Frieden und in einigen Fällen mit der nationalen Sicherheit der Vereinigten Staaten assoziiert werden, wird ihr auch künftig Vorrang vor anderen Zielen von Auslandshilfe eingeräumt werden – wie zum Beispiel der Förderung von Ländern, die zwar gute Politik machen, aber von geringer strategischer Bedeutung für Washington sind. Die Bereitstellung signifikanter zusätzlicher Mittel im Rahmen des Millennium Challenge Account lässt sich im Kongress, und letztlich auch in der Regierung selbst, nur sehr schwer verkaufen. Die Regierung wird ihre Karten in dieser Frage erst aufdecken, wenn sie dazu gezwungen ist, aber letztendlich braucht sie die Gelder für ihre außenpolitisch motivierte Hilfe und wird dieser Vorrang vor anderen Formen von Hilfe einräumen.
Das sind die offenen politischen Fragen, die sich im Zusammenhang mit dem Millennium Challenge Account und der Millennium Challenge Corporation stellen. Worin liegen die inhaltlichen Probleme? Erstens, welche Länder sollen für die Hilfe in Frage kommen? Die Regierung schlägt einen außerordentlich komplizierten Katalog von 16 verschiedenen quantitativen Kriterien vor, um das zu entscheiden. Die Länder müssen bei einer gewissen Anzahl von Kriterien über dem Durchschnitt liegen, um sich für MCA-Mittel zu qualifizieren. Dieses Verfahren wird im besten Fall für Verwirrung und Streit, im schlimmsten Fall für Hohn und Spott sorgen. Das Problem liegt nicht nur in der Komplexität des Verfahrens, sondern auch darin, dass die Daten, die über die Qualifizierung entscheiden sollen, häufig nur unvollständig vorliegen und unzuverlässig sind. Sehr wahrscheinlich wird diese Übung in Scheinpräzision unter ihrem eigenen Gewicht zusammenbrechen mit der Folge, dass ein anderes Verfahren entwickelt werden muss.
Das Vergabeverfahren ist eine Übung in Scheinpräzision
Zweitens ist die Annahme, dass die Entwicklungshilfe schon dadurch effektiver wird, dass die Länder die Kriterien für Mittel aus dem Millennium Challenge Account erfüllen, möglicherweise ebenfalls eine Selbsttäuschung. Die MCA-Planer wollen Ergebnisse sehen – quantifizierbare Indikatoren dafür, dass die Hilfe wirkt, und das in einer relativ kurzen Zeit. Aussagekräftige Ergebnisse in der Entwicklungszusammenarbeit sind jedoch selten schon nach zwei oder drei Jahren sichtbar. Zudem kann unzureichende Wirksamkeit von Entwicklungshilfe nicht immer auf schlechte Regierungsführung, das Fehlen freier Märkte und den Mangel an Investitionen in die Bereiche Gesundheit und Erziehung zurückgeführt werden. Ursache können auch Fehler der Geberländer, Irrtümer der Empfängerländer und unerwartete externe Schocks sein (wie ein Anstieg der Ölpreise, sollte es zum Krieg kommen).
Entwicklungshilfe ist immer auch ein Experiment
In gewissen Grenzen müssen Fehlschläge toleriert werden beim Versuch, in anderen Ländern Veränderungen zum Besseren zu bewirken, denn Entwicklungshilfe hat stets auch einen experimentellen Charakter; Fehlschläge wird es immer geben, selbst unter den besten Voraussetzungen. Unter den früheren Kritikern der Entwicklungshilfe in Washington scheint die übertriebene Erwartung vorzuherrschen, dass in Zukunft Entwicklungshilfe effektiv sein wird, wenn denn nur die Kriterien der MCA erfüllt werden. Sollte diese Erwartung zum ersten Mal enttäuscht werden, dann könnten die Vorbehalte gegen Entwicklungshilfe umso größer werden – vor allem bei jenen, die jetzt glauben, dass sie hoch wirksam sein wird, wenn sie nur auf die neue Weise umgesetzt wird. Ein anderer naiver Aspekt des MCA-Experiments besteht darin, dass die Millennium Challenge Corporation lediglich hundert Mitarbeiter haben soll, die ein Programm von fünf Milliarden Dollar steuern sollen. Obendrein würde ein Großteil dieser fünf Milliarden voraussichtlich in relativ kleinen Beträgen an eine Vielzahl von öffentlichen und privaten Organisationen in den Empfängerländern vergeben. Es wird kaum möglich sein, so viel Hilfe mit so wenigen Leuten effektiv zu verwalten.
Die Befürworter des Ansatzes erwarten zuviel
All diese Kritikpunkte bedeuten nicht, dass der Millennium Challenge Account eine schlechte Idee ist. Ganz im Gegenteil – es ist längst überfällig, dass die USA in Bezug auf ihre Auslandshilfe großzügiger werden und dass die Hilfe in Länder fließt, wo sie aller Voraussicht nach gut verwendet wird. Es ist auch richtig, den Empfängerländern größere Verantwortung für eine effektive Verwendung der Mittel zu übertragen. Aber es ist falsch, diesen Ansatz als eine Art Wunderwaffe zu betrachten, als ein Instrument, mit dem in kurzer Zeit die Wirksamkeit von Entwicklungshilfe deutlich erhöht werden kann. Entwicklungszusammenarbeit bleibt experimentell, voll von Überraschungen und Herausforderungen. Die Befürworter des MCA scheinen in eine Falle zu gehen: Sie schüren zu große Erwartungen im Hinblick darauf, was der neue Ansatz in der Entwicklungshilfe in kurzer Zeit erreichen kann. Die Erfahrung zeigt, dass wir in unseren Hoffnungen und Erwartungen bescheidener sein müssen, aber nichtsdestotrotz weiter versuchen sollten, unsere Ziele zu erreichen. Vielleicht können wir den Champagner schon einmal kalt stellen, aber es ist noch viel zu früh, die Flaschen zu öffnen.
Von Carol Lancaster
Carol Lancaster ist Professorin für Internationale Beziehungen an der Georgetown University, Washington. Von 1993 bis 1996 war sie stellvertretende Leiterin von USAID, der US-Behörde für Entwicklungszusammenarbeit. lancastc@georgetown.edu
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