Entwicklung und Zusammenarbeit

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Bilanz der ersten Jahre

Umweltschutz in Thailand

Globale Bildung für nachhaltige Entwicklung

DEG als größter Finanzier

04/2003

Bilanz der ersten Jahre

Von Tilman Altenburg und Tatjana Chahoud

Nach drei Jahren Paternerschaft zwischen Entwicklungszusammenarbeit und Privatwirtschaft hat das BMZ eine Evaluierung in Auftrag gegeben, deren Ergebnisse im vorigen Jahr vorgelegt wurden. Das Bild, das sich daraus ergab, war wenig erfreulich: Isolierte Projekte, die mit dem strukturellen Ansatz der neueren EZ wenig zu tun haben, und Mitnahmeeffekte beherrschten das Bild. Tilman Altenburg und Tatjana Chahoud, die Autoren des Syntheseberichts, fassen ihre Ergebnisse und Empfehlungen zusammen.

Im Verwaltungshandeln wird weltweit immer häufiger angenommen, dass private Unternehmen effizienter funktionieren als der öffentliche Sektor. Daher werden für immer mehr Leistungen, die ehemals als Staatsaufgaben galten, Aufträge an die Privatwirtschaft vergeben oder Public-Private Partnerships (PPP) eingegangen. Dieser Trend hat auch die Entwicklungszusammenarbeit erfasst. 1999 gab das BMZ dem damaligen Haushaltstitel 68611 eine neue Zweckbestimmung, nämlich „Förderung entwicklungswichtiger Beiträge der deutschen Wirtschaft.“ Die neue PPP-Fazilität wurde in den ersten drei Jahren mit insgesamt 56,4 Mio ä ausgestattet. Die zweite PPP-Phase begann 2002. Aus der Fazilität werden Vorhaben privater Unternehmen gefördert. Dabei geht es nicht um die generelle Förderung von Direktinvestitionen, sondern um spezifische Zusatzmaßnahmen mit dem Ziel, die Entwicklungswirkungen von Investitionen im Partnerland zu verbessern. Die Fazilität steht nur europäischen Unternehmen zur Verfügung. Der Beitrag des privaten Partners soll mindestens 50 % betragen, die Laufzeit drei Jahre nicht überschreiten.

Die Fazilität hat Pilotcharakter. Sie soll neue Formen entwicklungspolitischer Zusammenarbeit mit der Privatwirtschaft erproben und Erfahrungen bereitstellen, wie PPP-Ansätze in der bilateralen TZ und FZ verankert werden können. Sie steht außerhalb der Länderquoten, die Vorhaben sind also nicht Teil der mit den jeweiligen Partnern ausgehandelten Länderprogramme. Dies soll jedoch künftig so werden. Ob am Ende der Pilotphase weiterhin ein Sonderfonds benötigt wird, ist bislang offen.

Evaluierung der bisherigen Ergebnisse

Nach etwa dreijähriger Laufzeit wurde die PPP-Fazilität 2002 evaluiert. Vier Gutachterteams untersuchten 36 PPP-Vorhaben in sieben Ländern (Rumänien, Albanien, China, Vietnam, Thailand, Südafrika und Uganda). Die Investitionsfinanzierung durch die DEG, die vom BMZ ebenfalls als Public-Private Partnership definiert wird, war nicht Gegenstand der Untersuchung. Ziel der Evaluierung war, die Wirkungen von PPP-Maßnahmen zu beurteilen und zu klären, wie das PPP-Instrument in der bilateralen EZ verankert werden kann. Die Ergebnisse der Länderstudien wurden von den Autoren dieses Aufsatzes zusammengefasst,¹ die dabei auch noch zusätzliche Quellen auswerteten.

In der Gesamteinschätzung kommt die Evaluierung zu dem Schluss, dass zwar das PPP-Instrument der deutschen EZ neue Impulse gegeben, den Dialog mit der Privatwirtschaft über entwicklungspolitische Fragen intensiviert und zusätzliche Mittel für entwicklungspolitische Aufgaben mobilisiert hat. PPP ist insofern eine sinnvolle Ergänzung des deutschen EZ-Instrumentariums, ohne natürlich entwicklungspolitische Kernaktivitäten (wie politische Beratung, Institutionenförderung etc.) ersetzen zu können. Allerdings weist die bisherige PPP-Konzeption erhebliche Mängel auf. Die Herausforderung besteht heute darin, diese Mängel zu beseitigen und PPP dennoch als ein flexibles und innovatives Instrument zu erhalten. Vor allem sollte der PPP-Gedanke stärker in den Zusammenhang der bilateralen EZ integriert werden. Dadurch könnten zentrale Kritikpunkte entschärft werden, die sich aus dem bisherigen Verständnis ergeben. Dies erfordert jedoch veränderte Verfahren der Länderprogrammierung.

Hat das PPP-Instrument seine Ziele erreicht?

Mit PPP werden verschiedene Ziele verfolgt. Neben den in den „PPP-Guidelines“ genannten Zielen² werden von vielen beteiligten Akteuren auch Erwartungen an den neuen PPP-Ansatz geknüpft, die EZ in der deutschen Öffentlichkeit besser sichtbar zu machen oder die deutsche Außenwirtschaft zu fördern. Die meisten dieser Ziele entziehen sich einer systematischen Überprüfung anhand nachprüfbarer Kriterien. Insofern können die Gutachter lediglich eine persönliche Einschätzung geben:

1. Ob PPP-Maßnahmen wirksamer als die traditionellen Instrumente der EZ sind, ist aufgrund der Evaluierung nicht zu beantworten. Die neuere Entwicklung in der EZ geht dahin, auf der Meso- oder Makroebene zu intervenieren, um strukturbildende Effekte zu erzielen und breitenwirksam zu sein. Im Gegensatz dazu liegt die Stärke des PPP-Ansatzes auf der betrieblichen Ebene. PPP kann daher strukturbeeinflussende Maßnahmen unter Umständen ergänzen, aber nicht substituieren. In den meisten Fällen werden die Projektziele erreicht; einige Maßnahmen wurden jedoch als Mitnahmen der privaten Seite oder als betriebswirtschaftlich nicht nachhaltig bewertet.

2. Auch die Frage, in welchem Umfang öffentliche Fördermittel durch die Mobilisierung von zusätzlichem privatem Kapital eingespart werden, kann nicht beantwortet werden, da die Frage der Additionalität (wie groß ist der Anteil der privaten Investitionen, die ohne die Zuschüsse der EZ-Institutionen unterblieben wären?) nicht zu klären ist. 2001 betrugen die privaten Investitionen im Rahmen der PPP-Fazilität 35,8 Mio. ä. Nehmen wir an, die Hälfte hiervon sei durch das PPP-Konzept zusätzlich mobilisiert, so entspräche dies ca. 0,5 % des deutschen Entwicklungsetats.

3. Das PPP-Instrument hat viele innovativeInitiativen hervorgebracht, die für die bilaterale EZ Beispielfunktion haben können, z. B. neue Formen der Arbeitsteilung mit Unternehmen, die es erlauben, spezielle Kompetenzen von Unternehmen und EZ-Institutionen zu verknüpfen. Es hat sich bewährt, dass das PPP- Instrument erlaubt, den Unternehmen in der Einzelfallgestaltung entgegenzukommen. In den ersten beiden Jahren war die Fazilität allerdings noch in hohem Maße von kleinteiligen „Projektinseln“ mit geringen strukturbildenden Effekten geprägt. Mittlerweile wird jedoch von allen DO selektiver akquiriert.

4. In welchem Umfang PPP-Maßnahmen unternehmerisches Handeln im Sinne entwicklungspolitischer Ziele beeinflussen, ist nicht messbar. Allerdings ist zu berücksichtigen, dass die beteiligten DO pro Jahr mit über 1000 Unternehmen verhandeln. Nach Aussage der DO entsteht die Initiative für viele entwicklungspolitische Zusatzkomponenten erst in diesem Dialog. Insgesamt schätzen die beteiligten deutschen Unternehmen die Erfahrungen als positiv ein. Allerdings gab es auch Unternehmen, die kaum über das entwicklungspolitische Anliegen der Maßnahme informiert waren und diese als Zuschuss für das eigene Unternehmen einstuften.

5. Ob PPP die Akzeptanz für EZ in der deutschen Öffentlichkeit erhöht hat, konnte nicht systematisch überprüft werden. In Expertengesprächen und bei Durchsicht einschlägiger Publikationen wurde deutlich, dass PPP in der entwicklungspolitischen Fachöffentlichkeit, im BMZ, in den DO und sogar in der Privatwirtschaft umstritten ist. Erhebliche Vorbehalte bestehen insbesondere wegen des Risikos von Mitnahmeeffekten, wegen der Kleinteiligkeit und wegen der mangelnden Partizipation der Partnerländer.

6. Der Dialog mit der Privatwirtschaft hat dazu beigetragen, dass im BMZ und den DO das Verständnis für Interessen und Organisationsstrukturen der Privatwirtschaft gewachsen ist. Dies kann auch der Qualität herkömmlicher EZ-Vorhaben in privatwirtschaftsnahen Themenfeldern zugute kommen.

Einige grundsätzliche Probleme

Die PPP-Konzeption des BMZ weist einige grundsätzliche Probleme auf. Diese betreffen in erster Linie den kleinteiligen Ansatz. Dies könnte bei einer Integration in die bilaterale EZ anders sein.

1. Die deutsche EZ bemüht sich, durch Schwerpunktbildung eine höhere Signifikanz zu erzielen. EZ soll die allgemeinen und sektorspezifischen Rahmenbedingungen verbessern und das politisch-institutionelle System modernisieren. Dies erfordert Schwerpunktbildung sowie eine bessere Verknüpfung der Einzelvorhaben. Viele PPP-Maßnahmen sind jedoch auf der Mikroebene angesiedelt und nicht mit dem übrigen EZ-Portfolio verknüpft. Damit besteht das Risiko, dass jener „Wildwuchs“ kleinteiliger Einzelprojekte neu entsteht, der im Zuge der Schwerpunktbildung derzeit bewusst eingeschränkt wird.

2. Die Praxis, Ideen deutscher Unternehmen zum Ausgangspunkt für Projekte zu nehmen, führt zu einer Konzentration der Maßnahmen auf Schwellenländer mit erheblichem Marktpotenzial und auf vergleichsweise entwickelte Regionen innerhalb der jeweiligen Länder. Dies steht im Konflikt mit dem Ziel, die EZ auf ärmere Länder, Regionen und Zielgruppen zu konzentrieren.

3. Auf Maßnahmen aus der PPP-Fazilität haben weder die lokalen stakeholders noch die Regierungen der Partnerländer Einfluss. Dies widerspricht dem Partnerschaftsgedanken der EZ und läuft internationalen Bestrebungen entgegen, die Eigenverantwortlichkeit der Partnerländer zu erweitern.

4. Mitnahmeeffekte sind kaum auszuschließen und dürften in der PPP-Praxis erhebliche Bedeutung haben. Der Einsatz von EZ-Mitteln ist gerechtfertigt, wenn der öffentliche Zuschuss einen entwicklungspolitischen Nutzen zur Folge hat, der über das hinausgeht, was das Unternehmen ohnehin realisiert hätte. Außerdem muss dieser Zusatznutzen höher sein als bei alternativer Verwendung der öffentlichen Mittel (z. B. Investitionsfinanzierungen, TZ- oder FZ-Maßnahmen). Um Mitnahmeeffekte auszuschließen, müssten BMZ und DO in der Lage sein, die geplanten Handlungen des Zuwendungsempfängers mit ihrem Kosten-Nutzen-Kalkül realistisch einzuschätzen. Das ist in der Praxis äußerst schwierig.

5. Angesichts der Vielzahl kleinteiliger und thematisch heterogener Maßnahmen besteht ein Konflikt zwischen den Zielen, die Managementkosten pro Maßnahme niedrig zu halten und dennoch eine gründliche Prüfung, Steuerung und Wirkungskontrolle sicherzustellen. In beiderlei Hinsicht ist das Ergebnis wenig zufriedenstellend.

6. Die Finanzierung von PPP-Maßnahmen kann auf den Märkten der Partnerländer Verzerrungen zulasten lokaler Wettbewerber bewirken, weil europäische Unternehmen ihre Konkurrenzfähigkeit mittels staatlicher Zuwendungen steigern. Außerdem verliert die deutsche Seite an Glaubwürdigkeit, wenn sie sich über OECD-Forderungen nach ungebundener Hilfe hinwegsetzt. 7. Daneben wurden einige institutionell-organisatorische Schwächen identifiziert. Die Auslandsbüros der EZ sind vielfach nicht dafür gerüstet, PPP zu steuern, an denen ja oftmals mehr (und für die EZ ungewohnte) Partner beteiligt sind.

Sollte PPP in die EZ integriert werden?

Die Evaluierung hat gezeigt, dass PPP-Vorhaben in der Regel signifikanter sind und eine höhere strukturbildende Wirkung entfalten, wenn sie gezielt so akquiriert werden, dass sie die EZ-Schwerpunkte ergänzen. Das anfänglich übliche Vorgehen, zunächst im Dialog mit (deutschen bzw. europäischen) Unternehmen allgemeine entwicklungsrelevante Investitionsvorhaben zu suchen und diese ex-post in Schwerpunkte zu integrieren, führte meist zu Insellösungen. Wenn PPP-Maßnahmen in die Schwerpunkte der bilateralen EZ integriert, aus der jeweiligen Länderquote finanziert und von den BMZ-Regionalreferaten gesteuert würden, könnten neben dem Signifikanzproblem noch weitere Schwächen entschärft werden:

1. Die Partizipation der Partner würde erweitert, da die PPP-Maßnahmen so in die Regierungsverhandlungen einbezogen werden müssten. Zwar ist es aufgrund der langen Planungsfristen kaum möglich, in diesem Rahmen einzelne PPP-Vorhaben zu erörtern, aber es könnte ein grundsätzliches Einverständnis darüber hergestellt werden, im Rahmen der Kooperation PPP einzusetzen.

2. PPP im Rahmen der bilateralen EZ muss notwendigerweise auch lokalen Unternehmen offen stehen. In dieser Form wäre PPP wettbewerbsneutral.

3. Wenn der Anspruch ernst genommen wird, dass die Maßnahmen eines EZ-Schwerpunktes Synergie erzeugen sollen, müssen die Mitarbeiter der Außenbüros ohnehin Kontakt zu den PPP-Maßnahmen halten. Dies könnte den Aufwand für Monitoring und Evaluierung (MuE) verringern. 4. Die Einbindung von PPP in EZ-Schwerpunkte würde es ermöglichen, spezifische Kompetenzen der EZ-Institutionen (z. B. Kenntnis länderspezifischer Risiken, Erfahrungen mit Institutionenförderung) systematischer einzubringen und sich dadurch als wirklicher Partner der Wirtschaft zu profilieren.

Die Einbindung von PPP in die bilaterale EZ erfolgt allerdings nur langsam. Dies beruht teilweise auf der Langwierigkeit der Verfahren der Länderprogrammierung. Bei den in Prüfung befindlichen TZ- und FZ-Vorhaben ist der Anteil von PPP deutlich gestiegen. Das Potenzial für sinnvolle PPP-Maßnahmen in der bilateralen EZ scheint noch keineswegs ausgeschöpft.

Empfehlungen der Evaluierung

Der PPP-Gedanke sollte stärker in die Verfahren der bilateralen EZ integriert und die Fazilität möglicherweise zu einem Sonderfonds zur Förderung strategischer Allianzen mit der Privatwirtschaft weiterentwickelt werden:

Die Integration von PPP in die bilaterale EZ setzt voraus, dass die Verfahren der Länderprogrammierung flexibilisiert und der Dialog über Sektorpolitiken (oberhalb der Projektebene) intensiviert werden. Der Wegfall aufwendiger Prüfungen von und Konsultationen über Einzelprojekte würde die Regionalreferate und die DO entlasten. Das Verfahren könnte folgendermaßen aussehen:

1. BMZ und Partnerland vereinbaren Schwerpunkte (bzw. Programme) mit klarer Ziel- und Indikatorendefinition für eine bestimmte Laufzeit.

2. Über diese Schwerpunkte wird ein Sektordialog geführt, in dem auch die Aufgabenverteilung zwischen öffentlichem und privatem Sektor diskutiert wird. Dabei wird geprüft, mit welcher Kombination von PPP und staatlicher EZ die im Schwerpunkt verfolgten Ziele am besten erreicht werden können. Auch aus Gründen der Glaubwürdigkeit sollte keine Bindung an deutsche bzw. EU-Unternehmen stattfinden.

3. Es werden Mittelreserven indiziert, die in Abstimmung mit dem Partner flexibel für weitere Aktivitäten im Rahmen des Schwerpunktes, auch als PPP, verwendet werden können. Die Steuerung kann flexibel sein, weil sie auf Zusagen für Schwerpunkte beruht und die Aufteilung in traditionell-staatliche und privatwirtschaftliche Komponenten kurzfristig vor Ort erfolgen kann.

Solange diese Flexibilität im Schwerpunktdialog noch nicht erreicht ist, sollte bei allen Angeboten für Neuvorhaben bzw. Änderungsangeboten systematisch überprüft werden, welche Leistungen besser von der Privatwirtschaft erbracht werden können. Dies ist für PPP pro forma bereits heute der Fall. Allerdings erfolgt die Überprüfung offenbar nicht in allen Referaten mit der gebotenen Gründlichkeit.

Förderung strategischer Allianzen mit der Privatwirtschaft. PPP soll auch dazu dienen, die EZ als Partner der deutschen Wirtschaft zu profilieren und dadurch ihre Akzeptanz in der deutschen Öffentlichkeit zu erhöhen, sowie Unternehmen für entwicklungspolitische Themen zu sensibilisieren. Insofern gibt es durchaus Argumente dafür, einen zentral verwalteten, flexibel einsetzbaren Sonderfonds für Maßnahmen der deutschen bzw. europäischen Wirtschaft beizubehalten. Dabei sollten jedoch die identifizierten Schwächen der Fazilität, insbesondere die mit der Kleinteiligkeit verbundenen Probleme – wie mangelnde strukturbildende Effekte, geringe Sichtbarkeit und unzureichende Möglichkeiten der Wirkungskontrolle – vermieden werden. Daher wird ein Fonds mit folgenden Merkmalen vorgeschlagen:

1. Es werden weniger, dafür aber vom Förderumfang her größere und auf längere Zeiträume ausgelegte Maßnahmen durchgeführt. Anstelle von Insellösungen können integrierte Ansätze mit Programmcharakter verfolgt werden. Dies würde die Signifikanz und die Multiplikatoreffekte erhöhen.

2. Bei der Auswahl werden Partnerschaften mit vielfältigen Akteuren (neben Unternehmen z. B. Verbände, Gewerkschaften, NROs) bzw. mehreren Unternehmen mit gleichgerichteten Interessen bevorzugt. An den Anträgen können auch EZ-Institutionen beteiligt sein, die ihr Know-how hinsichtlich Trägerqualifizierung und Politikdialog einbringen.

3. Die Förderentscheidung kann (wie es sich in der deutschen Wirtschaftsförderung bewährt hat) in einem Wettbewerbsverfahren auf Grundlage eingereichter „Ideenskizzen“ von einem fachkundigen Gremium unter Beteiligung von Staat, Wirtschaft und Zivilgesellschaft getroffen werden.

1) BMZ (2002): Public-Private Partnership in der Entwicklungszusammenarbeit. Synthesebericht. Bonn
2) siehe BMZ-Extranet

Dr. Tilman Altenburg ist Leiter der Abteilung IV (Privatsektorentwicklung und Staatsreform) beim Deutschen Institut für Entwicklungspolitik (DIE) in Bonn.
tilman.altenburg@DIE-GDI.DE

Dr. Tatjana Chahoud ist wissenschaftliche Mitarbeiterin in der Abteilung V des DIE (Globalisierung).
tatjana.chahoud@DIE-GDI.DE