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04/2004
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Staatszerfall und humanitäre Intervention
Die humanitären Katastrophen des letzten Jahrzehnts fußen auf der Erosion staatlicher Strukturen. Die Erfahrung der neunziger Jahre lehrt, dass Gesellschaften in Spiralen des Blutvergießens geraten, wenn kein staatliches Gewaltmonopol greift. Interventionen der Vereinten Nationen können die Eskalation stoppen – und die Weltorganisation hat dafür auch schon Regeln geschaffen. Für die Implementation braucht sie politische Unterstützung.
[ Von Bastian Loges und Ulrich Menzel ]
Beispiele für die verheerenden Folgen staatlicher Erosion sind die Auflösung Jugoslawiens mit ihren Folgen, der Zerfall Somalias und der Genozid in Ruanda. Allerdings sind von der internationalen Gemeinschaft bisher kaum Lehren aus diesen Erfahrungen gezogen worden. Eine konsequente Aufarbeitung im Sinne des Lessons-learned-Ansatzes steht noch aus. Am Institut für Sozialwissenschaften der TU Braunschweig läuft derzeit das Forschungsprojekt „Die Politik der USA im UN-Sicherheitsrat und das Regime humanitärer Intervention“ im Rahmen des Projektverbundes „Friedens- und Konfliktforschung in Niedersachsen“, über dessen erste Ergebnisse hier berichtet wird.
Lektion 1:
Staatszerfall ist meist der Beginn einer Gewaltspirale
Unter Staatszerfall kann eine Vielzahl unterschiedlicher Entwicklungen gefasst werden, mit dem Resultat, dass der Staat seine Verpflichtungen gegenüber den Staatsbürgern nicht mehr wahrnehmen kann. Dabei kann zwischen zwei Arten des Staatszerfalls unterschieden werden: „Failed States“ und „Quasi-States“. Jugoslawien ist das Beispiel des „Failed State“. Ein zuvor funktionierender Staat zerfiel, der beginnende Bürgerkrieg um Macht und andere Ressourcen führte zu anarchischen Zuständen, in denen die Gewalt eskalierte. Der Staatszerfall machte ethnische Säuberungen und Völkermord erst möglich. Bei der Demokratischen Republik Kongo hingegen handelt es sich um das klassische Beispiel eines „Quasi-State“. Das ehemalige Zaire ist seit der Dekolonisation ein ständiger Problemfall für die internationale Staatengemeinschaft. Auf die UN-Intervention der 1960er Jahre folgten die Militärdiktatur Mobutus und später innerkongolesische Kämpfe, die sich zu einem regionalen Großkrieg mit der Beteiligung von neun Staaten ausweiteten. Funktionierende staatliche Strukturen konnte der drittgrößte afrikanische Staat nie ausbilden. Auch hier führte die Anarchie zur Gewalteskalation. Die beiden Beispiele zeigen, dass es letztlich fast schon keinen Unterschied macht, ob staatliche Strukturen jemals existiert haben und zerfallen sind oder ob sie nur als Konstrukt bestanden haben. Die Folge von Staatszerfall ist Gewalt.
Lektion 2:
Staatengemeinschaft braucht einheitliches Konzept
Die Reaktionen der Staatengemeinschaft auf „innere Angelegenheiten“ eines Staates waren sehr unterschiedlich, wie die politische Praxis der 1990er Jahre gezeigt hat. In einigen Fällen wurde durch die UN interveniert, in anderen, oftmals vergleichbaren Konfliktsituationen hingegen nicht. Dieses selektive Engagement der Staatengemeinschaft wird sich in Zukunft nicht mehr durchhalten lassen. Dem stehen moralische, konfliktökonomische und sicherheitspolitische Gründe entgegen.
Zur moralischen Begründung: In der postnationalen Konstellation, die das internationale System seit den 1990er Jahren kennzeichnet, gewinnt das Menschenrecht Vorrang vor dem Staatenrecht. Die humanitären Interventionen im letzten Jahrzehnt wurden zumeist mit den massiven Menschenrechtsverletzungen im Zuge des Staatszerfalls begründet. Erst über diese Konstruktion hat sich ein robuster humanitärer Interventionismus entwickeln können. Auch wenn einige dieser Interventionen nicht nur einem humanitären Interesse allein dienten, muss konstatiert werden, dass ihre humanitäre Begründung die Wertigkeit dieser Normen unterstreicht. Fehlt eine solche moralische Begründung oder wird gar gegen bestehende internationale Normen interveniert, wie dies 2003 im Irak der Fall war, reagiert die internationale Öffentlichkeit ablehnend. Bilder aus Kriegsregionen wie Liberia oder dem Kongo führten zu einem öffentlichen Druck, dem sich die westlichen Regierungen nicht völlig entziehen können.
Zur konfliktökonomischen Begründung: Ein Motiv für eine nur selektive Interventionspraxis war die Hoffnung, dass die Kriege ausbluten. Wenn die Kriegsparteien sich erschöpft haben, sei eine umfassende Konfliktregelung möglich. Die Realität der Bürgerkriege sieht allerdings anders aus. Gerade Westafrika (Sierra Leone, Liberia, Guinea) kann als Beispiel herangezogen werden, dass sich die Konflikte eher ausdehnen als austrocknen. Sie bluten deshalb nicht aus, weil die Konflikte in regelrechte Kriegsökonomien eingebettet und die globale Schattenwirtschaft integriert sind. Der Krieg entfacht sich immer wieder selbst, weil die beteiligten Akteure ein Interesse daran haben und Renten abschöpfen können. In Westafrika hat diese Entwicklung mittlerweile zu einer völligen Destabilisierung des einstigen „Schwellenlandes“ Elfenbeinküste geführt.
Zur sicherheitspolitischen Begründung: Das Problem zerfallender Staaten bleibt kein lokales oder regionales Problem. Neben der Verflechtung von globaler Ökonomie und regionalen Kriegsökonomien stehen die sicherheitspolitischen Risiken im Mittelpunkt der Diskussion. Befürchtet wird eine Ausbreitung von „Dritte-Welt-Konflikten“ in die Erste Welt. Genannt werden insbesondere die Aspekte Migration, Drogenhandel und Terrorismus. So begreift die Bush-Administration auch die Terroristen des 11. September 2001 als Akteure, die in zerfallenden Staaten ihre Rückzugsräume finden.
Lektion 3:
Die UNO sucht nach Regeln
Die Debatte um Friedensmissionen und humanitäre Interventionen kann auch als Diskurs um die Eindämmung der Folgen des Staatszerfalls gelesen werden. Ihr Beginn fällt in die Expansionsphase der UNO-Friedensmissionen zum Anfang der 1990er Jahre. Auch wenn die damals einsetzenden Interventionen der Staatengemeinschaft hinsichtlich ihres Erfolges oder ihrer Legitimität unterschiedlich zu bewerten sind, so belegen sie doch, dass multilaterale Interventionen unter dem Dach der UNO die einzige Möglichkeit sind, den Prozess des Staatszerfalls und dessen Auswirkungen zu stoppen oder zumindest zu verlangsamen. Die konzeptionellen Überlegungen sowie deren Umsetzung innerhalb der UNO sind diesbezüglich schon weiter, als dies auf den ersten Blick erscheinen mag. Drei Beispiele sollen als Beleg herangezogen werden.
Mit „Agenda für den Frieden“ von Boutros Boutros-Ghali (1992) begann ein Verregelungsprozess, der bis heute fortwirkt. Der Bericht konzipierte eine Vielzahl von konkreten Vorschlägen, die in ihrer Gesamtheit als Leitbild für die UNO in einer veränderten Welt dienten. Für den Bereich der Friedenssicherung entwickelte Boutros-Ghali vier grundlegende Instrumente (Preventive Diplomacy, Peace-Making, Peace-Keeping und Post-Conflict Peace-Building). Die weitreichendsten Konsequenzen hatte der Bericht innerhalb der UNO selbst. Während sich die Mitgliedstaaten, trotz Aufforderung durch die Agenda, bei der Bereitstellung von Finanzen und Personal zu UNO-Friedenseinsätzen wenig reformfreudig zeigten, begann die UNO die Vorschläge des Generalsekretärs umzusetzen. Teil des Reformprozesses war die Umstrukturierung des Department of Peace-Keeping Operations (DPKO) und die Entwicklung des Standby-Arrangement-Systems (UNSAS), in dem die Mitgliedstaaten abrufbereite militärische Einheiten und ziviles sowie polizeiliches Personal registrieren lassen können.
1994, zwei Jahre nach der „Agenda für den Frieden“, kühlte die Euphorie der internationalen Staatenwelt bezüglich UNO-Friedensmissionen erheblich ab. Das Somalia-Desaster und die Ruanda-Katastrophe können als Einschnitte bezeichnet werden, die zu einem Vertrauensverlust in das Instrumentarium der UNO geführt haben. Die Mitgliedstaaten zeigen sich seitdem eher unwillig, neue Missionen zu entsenden. Die Kritik, die Organisation sei zu wenig effektiv und zu wenig effizient, führte zu einer umfassenden Überprüfung der UNO-Aktivitäten im Bereich von Sicherheit und Frieden, die von einer internationalen Kommission unter Vorsitz von Lakhdar Brahimi, dem ehemaligen algerischen Außenminister, durchgeführt wurde. Der
„Report of the Panel on United Nations Peace Operations“ (2000) gliederte seine Kernaussagen in vier Themenkomplexe: (1) Empfehlungen zu Doktrin, Strategie und Entscheidungsprozessen bei Friedensmissionen; (2) Empfehlungen zur Steigerung der Fähigkeiten seitens der UNO, Missionen rasch entsenden zu können; (3) Empfehlungen für eine Reform der Ressourcen und Strukturen des UNO-Hauptsitzes und (4) Empfehlungen für Friedensmissionen im Informationszeitalter. Der Großteil der Vorschläge betraf die Planung und Durchführung von Friedensmissionen und war mit konkreten Zahlen und Forderungen an die UNO wie an die Mitgliedstaaten adressiert. Wichtige Vorschläge wie etwa die integrierten Missionsarbeitsstäbe konnten von der UNO umgesetzt werden, die Umsetzung anderer Empfehlungen wurde von den Mitgliedstaaten hingegen verhindert.
Eine weitere Etappe im Verregelungsprozess stellt das Bemühen Kanadas innerhalb der UNO dar, die Empfehlungen der International Commission on Intervention and State Sovereignty (ICISS) umzusetzen. Diese durch Kanada finanzierte unabhängige Kommission legte 2001 ihren Bericht „The Responsibility to Protect“ vor. Bereits der Titel sprach das von der ICISS identifizierte Hauptproblem an. Nicht alle Staaten kämen ihrer Verpflichtung nach, ihren Bürgern Schutz zu gewähren. In solchen Fällen müsse die internationale Gemeinschaft aushelfen. Dies könne auf dreierlei Weise geschehen: durch Konfliktprävention, durch Intervention und durch Konfliktnachsorge. Für alle drei Bereiche machte die ICISS diverse Vorschläge zur Operationalisierung. Bedeutsam ist die Arbeit der Kommission auch deshalb, weil sie sich nicht mehr nur mit humanitären Interventionen und deren Legitimität beschäftigt, sondern mit der „Verpflichtung, Schutz zu gewähren“ auch das Phänomen des Staatszerfalls anspricht.
Insgesamt, so zeigen erste Ergebnisse des Braunschweiger Projektes, kann von einem breit angelegten Verregelungsprozess im Bereich der UNO-Friedenssicherung ausgegangen werden (Loges, 2003). Diese Entwicklung der 1990er Jahre lässt sich auch in der Praxis wiederfinden. Neben das klassische Peace-Keeping nach Kapitel VI der Charta und das zuvor kaum genutzte Peace enforcement nach Kapitel VII sowie diverse Mischformen ist ein noch wenig stabiler Mechanismus der Prävention (UNPREDEP in Mazedonien) sowie ein stetig wachsender Sektor der Konfliktnachsorge (z.B. UNMIK im Kosovo) getreten. Damit hat die UNO ein umfassendes Repertoire an völkerrechtskonformen Instrumenten entwickelt, um zerfallenden Staaten und ihrer Bevölkerung helfen zu können.
Lektion 4:
UN-Interventionspolitik braucht mehr politische Unterstützung
Die Lehren der 1990er Jahre sind eindeutig: Staatszerfall ist ein Problem mit zumindest regionaler Reichweite, das aus moralischer, kriegsökonomischer und sicherheitspolitischer Sicht nicht mehr tolerierbar ist. Durch den Reformprozess der UNO stehen mittlerweile Instrumente und Mittel bereit, um humanitäre Katastrophen zu bearbeiten. Dennoch fehlt in manchen Bereichen und bei vielen Akteuren noch der politische Wille, die Konsequenzen aus diesen Lehren zu ziehen. Hier ist insbesondere die abweisende Haltung der USA gegenüber humanitären Interventionen unter dem Kommando der UNO zu nennen. Die Lektion, die die USA aus Somalia gelernt haben, lautet: restriktiver Umgang mit humanitären Interventionen – insbesondere unter dem Dach der UNO. Dieses wurde bereits unter Bill Clinton in der Presidential Decision Directive 25 im Jahre 1994 dokumentiert und reiht sich ein in den generellen Vorbehalt gegenüber Multilateralismus in jeglicher Hinsicht (Menzel, 2004, Kapitel 5). Innerhalb der UNO ist insbesondere der Bereich der vorbeugenden Diplomatie zu wenig institutionalisiert. Zwar gibt es im Menschenrechtsbereich durchaus Möglichkeiten des Monitorings von Konflikten, aber nur selten finden solche Erkenntnisse rechtzeitig ihren Weg in den Sicherheitsrat. Auch die Konfliktnachsorge scheint innerhalb der UNO noch nicht wirklich verankert. Hier kann nur gehofft werden, dass mit den Erfahrungen der Missionen in Kambodscha, Osttimor, Bosnien und Kosovo auch ein Lernprozess eingesetzt hat. Als mittlerweile klassisches Problem kann die Truppenbereitstellung und -ausbildung für UNO-Friedensmissionen bezeichnet werden.
Allerdings gibt es auch positive Entwicklungen. So haben die deutsche Bundesregierung und der Bundestag mit dem Zentrum für internationale Friedenseinsätze (ZIF) eine Institution ins Leben gerufen, die sich mit dem Training und der Rekrutierung von zivilem Personal für Friedenseinsätze und mit der Analyse solcher Missionen befasst. Ein anderes Beispiel, wie die Bemühungen der UNO unterstützt werden können, stellt die SHIRBRIG-Initiative Dänemarks dar. Mittlerweile gehören Truppen aus 16 Staaten der „Multi-National Stand-By High Readiness Brigade for United Nations Operations“ (SHIRBRIG) an. Und schliesslich führt auch die UNO ihren Reformprozess weiter. Zehn Jahre nach dem Völkermord in Ruanda fand im Januar 2004 in Stockholm das vierte Internationale Forum zum Thema „Preventing Genocide“ statt. Dort regte Kofi Annan die Einrichtung einer ständigen UNO-Kommission zur Früherkennung von Völkermord an. Auch wenn die praktischen Implikationen dieses Vorschlags noch ungeklärt sind, so hat er doch eine hohe symbolische Wirkung.
Dokumente im Internet:
Boutros-Ghali, Boutros, 1992: An Agenda for Peace.
www.un.org/Docs/SG/agpeace.html
Brahimi-Report, 2000: Panel on United Nations Peace Operations.
www.un.org/peace/reports/peace_operations
ICISS, 2001: The Responsibility to Protect.
www.dfait-maeci.gc.ca/iciss-ciise/report-en.asp
Stockholm Conference, 2004:
www.preventinggenocide.com
Literatur:
– Loges, Bastian, 2003: Gibt es ein Regime humanitärer Interventionen
unter dem Dach der Vereinten Nationen? Braunschweig =
Forschungsberichte aus dem Institut für Sozialwissenschaften Nr. 54.
– Loges, Bastian, Ulrich Menzel und Sascha Ulbricht, 2003:
Die Debatte um humanitäre Interventionen, die Doktrinen der USA und die
Regimebildung durch die Vereinten Nationen. Braunschweig .
Forschungsberichte aus dem Institut für Sozialwissenschaften Nr. 55.
– Menzel, Ulrich, 2004: Paradoxien der Weltordnung. Frankfurt, Suhrkamp.
Bastian Loges
ist Wissenschaftlicher Mitarbeiter am Institut für Sozialwissenschaften der TU Braunschweig.
bastian.loges@planet-interkom.de
Prof. Dr. Ulrich Menzel
lehrt Internationale Beziehungen und Regierungslehre am Institut für Sozialwissenschaften der TU Braunschweig.
ulrich.menzel@tu-braunschweig.de
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