„Hilfe muss gleichmäßig verteilt werden“

Hilfsorganisationen haben die Tendenz, miteinander zu konkurrieren. Am rührigsten werden sie in akuten Katastrophenfällen, über die in den internationalen Medien ausführlich berichtet wird, weil das ihrer Darstellung in der Öffentlichkeit dient. Folglich werden Hilfsmittel eher nach dem Grad der internationalen Aufmerksamkeit verteilt als nach den Bedürfnissen vor Ort. Was muss getan werden, um Hilfsmaßnahmen gleichmäßiger zu verteilen? Und was ist in diesem Kontext die adäquate Rolle der UN und ihrer Mitgliedsregierungen?
Die UN haben unter Leitung des Büros zur Koordination humanitärer Angelegenheiten ein gutes System für die Abstimmung humanitärer Hilfe entwickelt. Große Schwächen zeigen sich aber noch, wenn es um effektives Eingreifen in der unmittelbaren Aufbauphase nach einer Krise geht. Das liegt daran, dass sehr oft die humanitäre Intervention als Triumph dargestellt wird und die humanitären Geber sich anderen Fragen zuwenden. Unterdessen ist die entwicklungsfördernde Intervention noch in der Planungsphase – und sorgfältige Planung und Finanzierung erfordern Zeit. Die gesamte Organisation internationaler Interventionen ist darauf ausgerichtet, einerseits humanitäre Soforthilfe und andererseits längerfristige Wiederaufbau- und Entwicklungsarbeit zu leisten. Als Beispiel braucht man sich nur die gegenwärtige Situation in Liberia anzugucken, während ich vor einem Jahr die Demokratische Republik Kongo als Beispiel genannt hätte oder zu einem anderen Zeitpunkt Angola oder den Balkan oder Sri Lanka. In all diesen Fällen kann man die Lücken sehen, die immer wieder zwischen der Nothilfe und langfristigen Entwicklungsanstrengungen auftreten. Sie sind eine permanente Herausforderung und unterstreichen die Frage, wie der Wiederaufbauprozess in Krisen- und „Post-conflict“-Ländern bewerkstelligt wird.

Was muss demnach in einer Krisenregion wie dem heutigen Liberia getan werden?
Das größte Risiko, dass ein erneuter Konflikt ausbricht, besteht darin, dass junge Männer mit Gewehren nicht schnell entwaffnet werden und keine Alternativen erhalten, um ihren Lebensunterhalt zu verdienen. Die einzige Institution, welche die Ressourcen hat, um mit solchen Situationen umzugehen, ist die Weltbank. Aber die kann diese Mittel in einer unmittelbaren Erholungsphase nicht ausgeben, weil sie eben eine Bank ist. Das Geld muss in Händen sein, die das können. Innerhalb des UN-Systems übernimmt diese Aufgabe das Entwicklungsprogramm UNDP. Was jetzt getan werden muss, ist, unsere Ressourcen den Bedürfnissen anzupassen, um rechtzeitig und effektiv eingreifen zu können. So kann das UN-Entwicklungssystem sicherstellen, dass es Länder durch alle Phasen hindurch begleitet, von den frühen humanitären und Frieden sichernden Missionen über die Übergangsphase hin zu langfristigen Aufbau- und Wiederaufbauphasen. Es hat sich gezeigt, dass „Post-conflict“-Intervention, die nicht im multilateralen Rahmen verankert waren, sehr kostenaufwändig sind. Es war noch nie nötiger als heute, die politisch neutralen multilateralen Möglichkeiten, auf Konflikte zu reagieren, auszubauen. Dabei darf man nicht vergessen, dass die UN-Entwicklungsanstrengungen neben der Reaktion auf akute Krisen durchgängig einen Schwerpunkt auf Afrika und andere am wenigsten entwickelte Länder setzen. Dorthin gehen die meisten Ressourcen, dort tun wir den Großteil unserer Arbeit.

Besorgnis um die Effektivität von Entwicklungshilfe hat dazu geführt, dass erfolgreiche Entwicklungsländer, die so genannten „good performers“, bevorzugt unterstützt werden. Andererseits gibt es die Tendenz, sich auf Katastrophengebiete zu konzentrieren. Das führt dazu, dass Länder, die weder ein besonders viel versprechendes Entwicklungspotential haben noch besonders stark von innenpolitischen Unruhen bedroht sind, bei Kooperationsprojekten leicht vernachlässigt werden. Wie kann die internationale Gemeinschaft dieses Risiko reduzieren?
Bilaterale Hilfe wird oft aufgrund aktueller Bedürfnisse in Krisen oder aufgrund guter Performance mit greifbaren Ergebnissen verteilt, während weniger spektakuläre Fälle aus dem Markt gedrängt werden. Davon abgesehen, dass die Flexibilität, auf akute Krisen reagieren zu können, gewährleistet sein muss und gute Performer belohnt werden, verteilen wir das Geld, das dem UNDP zweckungebunden zur Verfügung steht, nach einer Formel, die auf lokalen Einkommensverhältnissen basiert. Dadurch werden die am wenigsten entwickelten Länder deutlich bevorzugt. Aber wir teilen die Auffassung vieler Geber, dass Entwicklungshilfe effektiv sein muss. Es ist wichtig, Art und Umfang der Anstrengungen eines Entwicklungslandes zu analysieren und auf der Basis der Ergebnisse die Faktoren auszumerzen, die die Performance untergraben. Im Fall von Ländern, die weniger gute Ergebnisse erzielen, arbeitet das UNDP daher mit den Regierungen zusammen, um sie zu befähigen, Entwicklungshilfe effektiver zu nutzen. Unsere Interventionen konzentrieren sich dabei auf Kompetenz-förderung und politische Programmatik, die Zusammenarbeit mit zivilgesellschaftlichen Organisationen und Arbeit an der gesellschaftlichen Basis.

Aber das reicht doch nicht, um die Gebergemeinschaft zu koordinieren.
Der Versuch, die Hilfe aller Geber gleichmäßiger zu verteilen, ist von zentraler Bedeutung. Der UNDP-Bericht über die menschliche Entwicklung 2003 hat Anstöße dazu gegeben: Fälle von mehr als 50 Ländern werden vorgestellt, die dringend Unterstützung brauchen, damit sie die notwendige Richtung und das angemessene Tempo finden, um die acht Millenniums-Entwicklungsziele (kurz MDG gennant) zu erreichen, Armut und Hunger in unserer Welt bis zum Jahr 2015 zu halbieren. Der Bericht bietet eine objektive Grundlage dafür, die Geber zu drängen, mit Entwicklungshilfe diejenigen zu erreichen, die am bedürftigsten sind, möglicherweise auf Abwege geraten und daher potentielle Opfer künftiger humanitäter Notlagen sind. Die Millenniumserklärung – von der die MDGs abgeleitet sind – ist eine der weit reichendsten und breitest fundierten Vereinbarungen der internationalen Gemeinschaft. Alle UN-Mitgliedsstaaten verpflichteten sich damit, sich für globale Entwicklung einzusetzen – und zwar nicht nur in Fällen, in denen einzelne Geberländer ein besonderes Interesse haben oder wenn die Medienaufmerksamkeit groß ist. Es ist ein globaler Vertrag, der auf der UN-Konferenz von Monterrey zur Entwicklungsfinanzierung nochmals bestätigt wurde. Er demonstriert die gemeinsame Verantwortung aller Nationen für Entwicklung und sollte konsequent angewandt werden.

Aber wie bei vielen guten Absichtserklärungen, können die Versuche, sie in die Tat umzusetzen, weniger überzeugend ausfallen.
Auch die entwickelten Länder müssen größere Anstrengungen machen, ihren Teil zu einer globalen Partnerschaft beizutragen, wie sie in Ziel Acht der MDGs festgeschrieben ist. Hier versprachen die entwickelten Länder, dass sie die Zugänge zu Märkten öffnen, Außenschulden reduzieren und mehr offizielle Entwicklungshilfe (ODA) bereitstellen würden. Derzeit entspricht die ODA aber noch nicht den in Monterrey eingegangenen Verpflichtungen und der Anteil der multilateralen Entwicklungshilfe bleibt auch unter Niveau. Dabei ist es gerade der multilaterale Kanal, über den eine bessere Verteilung von Hilfsangeboten erreicht werden könnte, da er auf objektiven Kriterien beruht und die Kapazität der Empfängernationen fördert, die Hilfe aller Entwicklungspartner effektiver zu nutzen.

Das Entwicklungshilfekomitee (DAC) der OECD hat Vorschläge gemacht, die technischen Verfahren, durch die die Geber ihre Hilfe auszahlen, zu vereinheitlichen. Wird das dazu beitragen, die Gelder vernünftig zu verteilen?
Die Erklärung von Rom zur Harmonisierung der Geberpraktiken wurde im Februar 2003 von 40 multilateralen und bilateralen Hilfsorganisationen akzeptiert, darunter auch das UNDP. Sie zielt auf eine bessere Abstimmung und besseres Management. Dieser Prozess wird hoffentlich zu einer stärkeren Koordination der Entwicklungsstrategien führen und zu integrierten Länderkonzepten. Der Erfolg oder Misserfolg des gesamten Ansatzes hängt stark von der partnerschaftlichen Zusammenarbeit zwischen entwickelten und Entwicklungsländern ab und von der Unterstützung durch multilaterale Organisationen. Die mit Entwicklung befassten UN-Büros, die die UN-Entwicklungsgruppe bilden, deren Vorsitzender ich bin, haben sich gerade einem wesentlichen Harmonisierungsprozess unterzogen, der zu einheitlichen Länderstrategien, gemeinsamen Programmen und einer einheitlicheren UN-Stimme nach außen geführt hat. Die dringend notwendige technische Harmonisierung der Geberverfahren trägt dazu bei, das Vertrauen zwischen den Partnern zu stärken.

Wäre politische Koordination nicht genauso wichtig, um sicherzustellen, dass sich Staaten nicht in gewalttätiges Chaos auflösen?
Ja, aber das kann nur in den Ländern selbst passieren. Mögliche Instrumente zur Identifizierung und Einschätzung nationaler Entwicklungsprioritäten und der Koordination von Geldgebern sind die Armutsbekämpfungsstrategien (PRS) und die MDGs. Tatsächlich sind die PRS aus der Idee politischer Koordination entstanden, die ursprünglich aus dem Comprehensive Development Framework der Weltbank stammt. Während die MDGs die zu erreichenden Ziele bezeichnen, sind die PRS die mittelfristigen Strategien zu ihrer Umsetzung. Dabei müssen die Strategien zur Bekämpfung der Armut ganz in der Eigenverantwortung der jeweiligen Nation liegen und wirklich auf MDGs ausgerichtet sein, um zu den Programmen zu werden, die wir uns alle wünschen. Verantwortliche nationale Selbstbestimmung setzt große Fähigkeiten auf Seiten der entwicklungspolitischen Akteure in den Ländern selbst voraus. Hier kommt UNDP wieder ins Spiel, indem wir diese Kompetenz aufbauen helfen und Regierungen durch unser globales Netzwerk Zugang zu Wissen, Erfahrungen und Ressourcen verschaffen.

Bisher haben sich Geberländer oft auf Regionen konzentriert, in denen sie besonders einflussreich sind, etwa wegen früherer kolonialer Verbindungen. Was könnte eine bessere Grundlage einer „Arbeitsteilung“ sein?
Zu einem gewissen Grad ist dieses Phänomen wohl in der näheren Zukunft unvermeidbar und eine Art partieller De-facto-Arbeitsteilung. Es führt dazu, dass manchen Ländern das Interesse bilateraler Geber abgeht und sie daher völlig von der unterfinanzierten multilateralen Struktur abhängen. Es wäre daher wichtig, dass der Anteil multilateraler Hilfe, die die Verteilung gerechter und rationaler machen könnte, erhöht wird.

Spitzenleute deutscher Hilfsorganisationen neigen zu der Behauptung, sie arbeiteten effizienter als multilaterale Institutionen.
Multilateralismus sollte nicht als Konkurrenz zu den Leistungen individueller Geldgeber gesehen werden, sondern eher als Service-Instrument, das Gebern und Empfängern helfen kann, eine bessere und effektivere Verteilung des internationalen Aufwands zu erreichen. Abermals sind die MDG ein wichtiges, wenn auch nicht perfektes Konzept für internationale Zusammenarbeit. Auf ihrer Grundlage könnten die OECD-Geberländer eine neue Arbeitsteilung diskutieren, in dem sich beispielsweise verschiedene Geberländer auf unterschiedliche MDG-Vorgaben konzentrieren. Wenn die in „Ziel Acht“ vereinbarte globale Partnerschaft an Bedeutung gewänne, wenn Handelsbarrieren, die den Zugang zu Märkten für Entwicklungsländer behindern, entfernt würden und Marktverzerrungen wie landwirtschaftliche Subventionen drastisch gekürzt würden, hätten viele sich entwickelnde Ökonomien genug Ressourcen, um die menschliche Entwicklung im Land effektiv voranzutreiben. Wenn dann noch die ODA mindestens verdoppelt würde, um die MDGs nach Maßgabe der Prioritäten in den Empfängerländern zu verwirklichen, dann hätten die gegenwärtigen geographischen Unterschiede und Begünstigungen weniger relatives Gewicht. Daraus folgt, dass wichtige Geldgeber, wie die bilateralen Durchführungsorganisationen, der Europäische Entwicklungsfonds und die Bretton-Woods-Institutionen sich um die Strategien herum koordinieren müssen, die als Eigenleistung der betoffenen Länder entstehen.

Die Fragen stellten Hans Dembowski und Tillmann Elliesen.

Dokumente im Internet:
UNDP: Human Development Report 2003:
„Millennium Development Goals“: www.undp.org/hdr2003

OECD: „DAC Guidelines and Reference Series – Harmonising Donor Practices for Effective Aid Delivery“ www.oecd.org/dataoecd/0/48/20896122.pdf