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04/2005 		 

Ethische Regeln für Richter

Mit der Ausübung des Richteramts, eines Urberufs in der menschlichen Gemeinschaft, geht eine besondere Verantwortung einher. Diese Erkenntnis allein reicht aber nicht aus, um die Integrität der Justiz und damit zugleich das Vertrauen der Bevölkerung in sie sicherzustellen – wie am Beispiel Lateinamerikas deutlich wird. Kodifizierte Ethik-Standards können weiterhelfen. Eine Grundlage dafür bieten die „Bangalore Principles of Judicial Conduct“ der Vereinten Nationen.


[ Von Jan Woischnik ]

„¡Que se vayan todos! Die sollen alle abhauen!“ Dieser Satz wurde während der Argentinienkrise 2001/2002 wochenlang auf Demonstrationen skandiert. Gemeint waren nicht nur die Regierung oder ganz allgemein „die“ Politiker, sondern auch die Mitarbeiter der Judikative, vor allem die Richterinnen und Richter selbst. Immer wieder versammelten sich Menschenmassen vor der Corte Suprema de Justicia in Buenos Aires, um den Rücktritt der höchsten Bundesrichter einzufordern. Das Ausmaß der institutionellen Krise Argentiniens, die dem wirtschaftlichen Einbruch unmittelbar folgte, zeigen damalige Umfragewerte über das Vertrauen der Bürger in die Justiz. Nur etwa fünf Prozent antworteten noch positiv. Etwa 95 Prozent hatten das Vertrauen in die Gerichtsbarkeit verloren. Daran hat sich bis heute nicht viel geändert. Das Dilemma ist, dass die Justiz vom Vertrauen der Bevölkerung abhängt.
Die Lage ist in zahlreichen anderen Entwicklungs- und Schwellenländern kaum anders. Das gilt nicht nur für Lateinamerika. So deutlich wie seinerzeit in Argentinien äußern die Bürger Misstrauen und Verdruss allerdings nur selten.


Misstrauensursachen

Die Gründe für das Vertrauensdefizit sind vielfältig. Bereits bei der Auswahl des richterlichen Nachwuchses fehlt es häufig an Objektivität und Leistungsorientierung. Es ist vielerorts in Lateinamerika kein Geheimnis, dass persönliche Kontakte bei der Erlangung einer Richterstelle helfen können. Auch ein renommierter Familienname kann ein entscheidendes Plus für den Kandidaten darstellen. In einigen Ländern wie Argentinien, Bolivien, Paraguay, Peru oder El Salvador wurden deshalb in den vergangenen Jahren sogenannte Justizräte (Consejos de la Magistratura) eingerichtet. Sie bewerten Kandidaten nach halbwegs objektiven Kriterien wie etwa Examensnoten, Berufserfahrung oder Veröffentlichungen und stellen Ranglisten für die Besetzung freier Richterstellen auf. Allerdings haben sie in den meisten Fällen lediglich ein Vorschlagsrecht. Die tatsächliche Stellenvergabe erfolgt später – je nach Fall durch den Obersten Gerichtshof, den Senat oder die Regierung. Der Listenplatz ist dann häufig nicht mehr entscheidend.

Besonders aufmerksam beobachtet die Bevölkerung die Besetzung der höchsten Richterposten. Argentiniens Geschichte ist ein Beispiel für besonders kontraproduktives, vertrauensschädigendes Vorgehen. Seit der Regierungsübernahme Mitte 2003 setzte auch Staatspräsident Néstor Kirchner die Tradition fort und betrieb beharrlich die Absetzung von bislang vier Richtern des Obersten Gerichtshofs, die der Regierung Menem in den 90er Jahren eine verlässliche „automatische Mehrheit“ garantiert hatten. Zwar wurde für die Neubesetzung eine Bürgerbefragung sowie ein öffentliches Anhörungsverfahren eingeführt, in den entscheidenden Situationen vergab Kirchner dennoch die Chance eines wirklichen Neubeginns. Auch wenn das akademische Niveau des derart erneuerten Gerichtshofs deutlich gestiegen ist, muss sich in Zukunft erst noch zeigen, ob die von Kirchner eingesetzten Richter tatsächlich unabhängig entscheiden und sich so neben dem Vertrauen des Präsidenten auch dasjenige der Bevölkerung erwerben werden.

Noch vor der Auswahl der Richter ist aber die Wahrnehmung der Amtsausübung selbst der wichtigste Faktor für das Ansehen der Justiz. Viele Lateinamerikaner beklagen die verbreitete, habituelle Nachlässigkeit. Die Mühlen der Justiz mahlen sehr langsam. Häufig fehlt es schon im eigenen Gerichtsbezirk, unter den eigenen Richterkollegen an gegenseitiger Anerkennung. Es gibt folglich kaum soziale Kontrolle von Effizienz und Leistungsbereitschaft. Hyperbürokratische, schriftliche Verfahrenstraditionen aus der Kolonialzeit und mangelhafte Verwaltungsorganisation tun ein weiteres dazu, dass sich selbst einfache Prozesse jahre- und jahrzehntelang hinziehen. Dabei verdienen die Richter in den meisten Ländern der Region überdurchschnittlich viel. Dies wird vom Bürger als unerträglicher Gegensatz empfunden.

Ferner schadet die weit verbreitete Delegationspraxis dem Ansehen der Richter. Statt sich selbst mit dem zu entscheidenden Fall zu beschäftigen, wie es das Gesetz vorschreibt, überlässt der Richter dies nur allzu häufig den ihm untergeordneten Mitarbeitern und beschränkt sich am Schluss auf das Abzeichnen. Ein weiteres Problem ist das Auftreten der Richter in den Medien. Unverhältnismäßig weitreichende oder ungeschickte Äußerungen über anhängige Verfahren geben Spekulationen über ihren Ausgang Auftrieb, setzen die Richter unter Erfolgsdruck und lassen Zweifel an ihrer Unbefangenheit aufkommen.

Das größte Grundübel ist aber die im Justizapparat zahlreicher Entwicklungs- und Schwellenländer wuchernde Korruption. In den Augen vieler Bürger gelten „die“ Richter pauschal als bestechlich. Zwar widersprechen die Beschuldigten und betonen, Korruption sei in ihren Reihen die große Ausnahme. Die Wahrheit mag irgendwo in der Mitte liegen – aber das Image der Dritten Gewalt wird selbst dann in Mitleidenschaft gezogen, wenn nur einige wenige Korruptionsfälle ans Tageslicht kommen.

In vielen Ländern ist deshalb eine tiefgreifende ethische Erneuerung der Justiz dringend geboten. Jeder freiheitlich-demokratische Rechtsstaat braucht eine leistungsfähige, transparente und unabhängige Dritte Gewalt. Sie kann ihre Funktion nur erfüllen, wenn die Richter über alle juristischen Anforderungen hinaus auch ihrer Rolle gerecht werden und ihr Amt unparteiisch und mit uneingeschränkter Integrität ausüben. Es stellt sich deshalb die Frage, ob allgemeine Anforderungen an ein richterliches Berufsethos formuliert und ethische Verhaltensstandards für die Justiz kodifiziert werden sollten.


Internationale Standards

Die internationale Gemeinschaft steht der Kodifizierung solcher Standards positiv gegenüber. In einem Dokument mit dem Titel „Basic Principles on the Independence of the Judiciary“ haben die Vereinten Nationen (UN) bereits 1985 erste universelle, wenn auch noch sehr allgemein gehaltene Verhaltensstandards für die Richterschaft formuliert. 15 Jahre später setzten die UN eine Arbeitsgruppe von Gerichtspräsidenten aus verschiedenen Ländern ein. Diese erarbeiteten, benannt nach dem Ort des ersten Zusammentreffens, die richtungsweisenden „Bangalore Principles of Judicial Conduct“, die 2002 verabschiedet wurden.

Der Präambel zufolge ist Sinn und Zweck dieser Prinzipien, „Standards für das ethische Verhalten von Richtern aufzustellen“. Das Dokument führt sechs zentrale ethische Werte auf – Unabhängigkeit, Unparteilichkeit, Integrität, Anstand, Gleichbehandlung sowie Fachkunde/Fleiß –, beschreibt deren Inhalt und kommentiert recht ausführlich, welches Verhalten konkret von den Normadressaten zur Umsetzung des jeweiligen Wertes verlangt werden kann. Allein unter „Anstand“ werden 16 Verhaltensanweisungen unter anderem zu den Fragen erteilt, ob und inwieweit der Richter Geschenke annehmen, öffentliche Vorträge halten, Mitglied in Richtervereinigungen sein oder privaten Umgang mit Rechtsanwälten haben darf.

Auch auf regionaler Ebene wird die Einführung von Ethik-Standards vielfach vorangetrieben. In den USA wurden Codes of Conduct auf Ebene der Bundesstaaten bereits zu Beginn des vergangenen Jahrhunderts erlassen, 1973 folgte ein Bundesrichterkodex. In Europa hat der Europarat eine Vorreiterrolle eingenommen und erstmals 1994 eine Empfehlung an seine Mitgliedstaaten über die Unabhängigkeit, Leistungsfähigkeit und Rolle der Richter ausgesprochen. Darauf aufbauend, wurde 1998 die „European Charter on the Statute for Judges“ erlassen. Die Charta enthält einen Katalog von Regelungen, welche die Kompetenz, Unabhängigkeit und Unparteilichkeit gewährleisten sollen, die „jedermann legitimerweise von den Gerichten und allen Richterinnen und Richtern erwartet, denen der Schutz seiner Rechte anvertraut ist“. Einen echten Verhaltenskodex für die Richterschaft stellt sie allerdings nicht dar und ist insofern symptomatisch für die in der europäischen Richterschaft nach wie vor vorzufindende kritische Haltung gegenüber der Kodifizierung ethischer Verhaltensstandards.

Während die Bangalore-Prinzipien inzwischen vielen Ländern in Lateinamerika, Afrika und Asien als Vorbild dienen, äußern sich europäische Richterverbände eher skeptisch. Kritisiert wird eine zu weitgehende Einschränkung der Bürgerrechte der Richter, eine zu starke Reglementierung ihres Privatlebens sowie die Tatsache, dass Verstöße gegen Ethikregeln unter Umständen disziplinarisch geahndet werden sollen. Diese Vorbehalte haben einen kulturpsychologischen Hintergrund. Denn die Prinzipien von Bangalore sind stark vom Rechtsdenken der angelsächsischen Tradition (Common Law) geprägt, obwohl an ihrer Verabschiedung ganz bewusst auch Richter aus Ländern mit kontinental-europäischem Rechtsverständnis (Civil Law) beteiligt wurden.


Regionale Initiativen

Das Interesse an richterlicher Berufsethik ist auch in den krisenanfälligen Ländern Lateinamerikas erwacht. Ein echter regionaler Kodex existiert zwar noch nicht; das Statut des iberoamerikanischen Richters (Estatuto del Juez Iberoamericano) aus dem Jahre 2001 enthält aber immerhin ein eigenes Kapitel über richterliche Ethik. Konkret gehandelt wird auf der nationalstaatlichen Ebene. Im vergangenen August wurde in Mexiko ein Bundesjustizethik-Kodex verabschiedet. In Zentralamerika hatten zuvor Costa Rica (2000), Guatemala (2001) und Panama (2002) ähnliche Regelwerke eingeführt. In Südamerika gilt das für Chile (2003), Venezuela (2003) und Peru (2004) sowie ferner in verschiedenen argentinischen Provinzen. In Paraguay werden bereits entsprechende Vorhaben diskutiert.

Diese Tendenz ist zu begrüßen. Die Geberländer sollten sie entwicklungspolitisch unterstützen. Natürlich leitet die Judikative ihre Legitimation rein rechtstheoretisch gesehen nicht von der Zustimmung der Allgemeinheit, sondern von der Verfassung ab. In der Praxis aber wird die Gerichtsbarkeit zur Farce, wenn die Bürger das Vertrauen in sie verlieren, ihre Richter verachten und zur Durchsetzung ihrer Rechte auf andere Mittel zurückgreifen. Hat der Richter durch unethisches Verhalten Autorität und persönliche Glaubwürdigkeit verloren, wird er den Bürger kaum von der Richtigkeit des von ihm gefällten Urteils überzeugen können.

Gibt sich die Justiz ethische Verhaltensstandards und macht sie diese der Öffentlichkeit zugänglich, wird das in der Regel eine wichtige Vertrauen schaffende Maßnahme darstellen. Die Bürger haben fortan schwarz auf weiß, was sie von ihren Richtern erwarten können. Die Richter selbst werden durch derart ausformulierte Standards zu Disziplin und zu einem bewussten, ehrlichen Umgang mit dem Thema gezwungen. Darüber hinaus können sie den Richtern in persönlichen Zweifelsfällen, die über das rein Fachlich-Juristische hinausgehen, bei der Wahl des geeigneten Verhaltens helfen. Das gilt besonders in Ländern, in denen nicht jahrhundertlange Tradition selbstverständlich definiert, was sich für einen „good judge“ gebührt und was nicht.

Kodifizierte ethische Standards, die das – berufliche – Verhalten von Richtern lenken, stellen keine Gefahr für die richterliche Unabhängigkeit dar, sofern sie von der Dritten Gewalt selbst beschlossen werden. Im Gegenteil tragen sie dann sogar zu Schutz und Festigung der Unabhängigkeit in dem Sinne bei, dass Richter in der Ausübung ihres Amtes ausschließlich Recht und Gesetz unterworfen und nur an dieses gebunden sind. Richter müssen frei von Beeinflussungen durch andere Staatsgewalten entscheiden können. Das ist aber nur dann funktional, wenn Richter ihre Entscheidungen mit Integrität und unvoreingenommen, gleichsam als Hüter des öffentlichen Vertrauens fällen. Kodizes in Form von Parlamentsgesetzen sind mit der richterlichen Unabhängigkeit aus Gründen der Gewaltenteilung dagegen unvereinbar.

Kodizes über richterliche Ethik sollten nicht zuletzt auch Sanktionen vorsehen. Regeln, deren Umsetzung den Normadressaten selbst überlassen bleiben, laufen Gefahr, bedeutungslos zu bleiben. Gerade im lateinamerikanischen Kontext könnte das Vertrauen der Bevölkerung in die Dritte Gewalt sogar weiter geschwächt werden, wenn genau diejenigen, die über andere Recht sprechen, sich davor scheuen, rechtsverbindliche Verhaltensregeln für sich selbst zu erlassen, deren Einhaltung überwacht und sanktioniert werden kann. Allerdings darf ein sanktionsbehafteter Ethik-Kodex nicht nur vage Grundsätze enthalten. Vielmehr muss aus ihm klar genug hervorgehen, wie sich ein Richter im Einzelfall zu verhalten hat, um die darin aufgestellten Verhaltensregeln zu erfüllen.

Die Prinzipien von Bangalore können als Vorbild dienen, da sie nicht nur ethische Werte benennen, sondern auch die damit jeweils korrespondierenden Handlungsweisen beschreiben. Allerdings ist zu beachten, dass Verstöße gegen ethische Standards nicht von außen, sondern ausschließlich durch justizinterne Gremien sanktioniert werden dürfen. Jede andere Lösung würde in der Tat einen Eingriff in die Unabhängigkeit der Judikative darstellen.

Entwicklungspolitisch sind Bildungsmaßnahmen für die Verbreitung und Verankerung einer ethischen Grundhaltung in der Richterschaft sinnvoll. Die Konrad-Adenauer-Stiftung unterstützt den unerlässlichen Erneuerungsprozess der Justiz in Lateinamerika unter anderem durch Dialogveranstaltungen, die auf eine ethische Sensibilisierung der Richter durch Selbstreflexion abzielen.




Dr. Jan Woischnik
ist Jurist und leitet das länderübergreifende Rechtsstaatsprogramm Südamerika der Konrad-Adenauer-Stiftung mit Sitz in Montevideo. Er ist auch Landesbeauftragter der Stiftung in Uruguay.
ius@kasuy.org



Internet:

Die Prinzipien von Bangalore :
http://www.unodc.org/pdf/crime/corruption/judicial_group/
Bangalore_principles.pdf
Das KAS-Rechtsstaatsprogramm im Internet (Deutsch und Spanisch):
http://www.kas.de/proj/home/home/13/1/