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Exogene Schocks: Wenn die Regierung ohnmächtig ist


04/2005 		 

[ Exogene Schocks ]

Wenn die Regierung ohnmächtig ist

Naturkatastrophen treffen Entwicklungsländer oft besonders hart. Auch Wechselkursschwankungen oder die Veränderung von Rohstoffpreisen können verheerende Folgen haben. Aus eigener Kraft sind arme Staaten exogenen Schocks nicht gewachsen. Daher bleiben sie auf die Unterstützung der internationalen Gemeinschaft angewiesen, die aber dafür nur über unzureichende Instrumente verfügt.


[ Von Kathrin Berensmann ]

Exogene Schocks sind Ereignisse, die außerhalb der Kontrolle der für einzelne Staaten verantwortlichen Regierungen liegen. Dazu zählen beispielsweise Veränderungen von Rohstoffpreisen auf dem Weltmarkt oder Naturkatastrophen. Auch Schwankungen von Wechselkursen oder unsteter Zufluss offizieller Entwicklungshilfe können als exogene Schocks verstanden werden. Arme Staaten sind besonders anfällig für exogene Schocks. Ihre fiskalischen Spielräumen sind eng, die Systeme der sozialen Sicherung meist ohnehin schon überfordert und ihre Finanz- und Kapitalmärkten sind nicht in der Lage, mit Versicherungen oder modernen Hedging-Instrumenten für Schutz zu sorgen.

Die besondere Verwundbarkeit der Entwicklungsländer liegt unter anderem an den strukturellen Schwächen ihrer Volkswirtschaften. Dazu zählen die geringe Branchendifferenzierung, die Konzentration auf eine geringe Zahl von Exportwaren sowie die Abhängigkeit von Primärgütern. Besonders plastisch wird dies am Beispiel der hoch verschuldeten Entwicklungsländer. Fast zwei Drittel dieser Länder erzielten 1999 mehr als 50 Prozent der Exporterlöse mit drei oder weniger Produkten. Der Anteil der Primärgüter am gesamten Export der gering entwickelten Länder beträgt fast zwei Drittel. Da diese Güter meist agrarischen Ursprungs sind, hängt die Produktion vom Klima ab, was wiederum den Effekt von Unwettern steigert.

Erschwerend kommt hinzu, dass negative Schocks das Wirtschaftswachstum zwar erheblich verringern, positive Schocks (etwa die Steigerung eines Exportpreises) aber nicht im gleichen Maße die ökonomische Expansion fördern. Das liegt unter anderem daran, dass viele Schäden – etwa Todesfälle – irreversibel sind. Andererseits können in einer gering differenzierten Volkswirtschaft zusätzliche Einnahmen nicht ohne weiteres sinnvoll investiert werden, weil schlicht Anlagemöglichkeiten fehlen.

Generell gilt, dass alles, was der ökonomischen Modernisierung dient, auch die Schockanfälligkeit reduziert. Diversifizierung – besonders der Exporte – ist die einzige Strategie, die auf die Ursachen der hohen Krisenanfälligkeit wirkt. Damit eine Regierung im Notfall fiskalischen Spielraum hat, muss ihr Haushaltsdefizit moderat bleiben. Solide Finanzpolitik hilft zudem, staatliche Stabilisierungsfonds zu schaffen. Bisherige Erfahrungen mit solchen Fonds sind unterschiedlich, zeigen jedoch, dass es auf Transparenz, Good Governance und kompetente Institutionen ankommt.

Zur Abfederung von Schockfolgen sind obendrein soziale Versicherungssysteme besonders wichtig. Auch funktionierendes Bankenwesen und ein effizienter Kapitalmarkt sind hilfreich. Ausreichende Währungsreseveren versetzen Zentralbanken in die Lage, Wechselkursschwankungen zu glätten. Aus all dem folgt, dass zur Abfederung exogener Schocks umfassende Entwicklung nötig ist. Arme Staaten sind also systematisch überfordert und auf die Hilfe der Geberländer angewiesen (IWF, 2003).

Den reichen Nationen stehen einige Ad-hoc-Instrumente zur Verfügung, die sie jedoch nur selten rechtzeitig einsetzen. Das liegt zum Teil daran, dass exogene Schocks oft nicht sofort erkannt werden. So verändern sich Rohstoffpreise oft langsam – aber dennoch mit verheerender Wirkung. Auch eine Dürre ist nicht sofort zu erkennen – und das Ausmaß ihrer Folgeschäden erst recht nicht. Sollen Finanzierungsinstrumente die negative Folgen exogener Schocks erfolgreich abfedern, müssen sie mindestens drei Eigenschaften aufweisen:
– Kurzfristige Verfügbarkeit: Die Geber sollten die Finanzmittel schnell und unkompliziert bereitstellen.
– Hohe Subventionierung: Da die Entwicklungsländer Kredite nicht zu Marktbedingungen bedienen können, sollten sie einen hohen Konzessionaritätsgrad haben.
– Mittelfristige Planung: Weil die Entwicklungsländer Zeit brauchen, um nach einem Schock ihre Wirtschaft wieder aufzubauen, sollten die Kredite über mehrere Jahre laufen (Berensmann, 2005).


Reformagenda
für multilaterale Geber

Zur Abfederung von Naturkatastrophen haben multilaterale Geber (etwa die Bretton Woods Institutionen, die UN und die Europäische Union) eine Reihe von Instrumenten. Der IWF stellt eine Notfallhilfe bereit, die auch schnell ausgezahlt wird. Während die Weltbank die Folgen von Naturkatastrophen im wesentlichen mit zwei Instrumenten abfedert (Emergency Recovery Loans und Disaster Management Facility), ist ihre Hilfe bei Rohstoffpreis- oder Wechselkursveränderungen eher adhoc und diskretionär. Gleichermaßen sind auch die Instrumente anderer multilateraler Geber zur Abfederung von Rohstoffpreis- und Währungsschocks unzureichend. Das gilt besonders für den IWF und die EU.

Die EU bietet seit 2000 ehemaligen Kolonien in Asien, Karibik und pazifischem Raum (AKP-Staaten) Budgethilfe im Rahmen der Fluctuation of Export Schemes (FLEX ) als Kompensation für hohe Exporterlösverluste an. Die Auszahlungen sollen kurzfristig erfolgen und wurden an zwei Bedingungen geknüpft, nämlich den Rückgang der Exporterlöse aus Warenausfuhren um zehn Prozent (zwei Prozent bei gering entwickelten Ländern) und die Verschlechterung des geplanten öffentlichen Defizits um zehn Prozent. Die Erfahrungen von 2000 bis 2002 zeigten, dass diese Regeln zu streng waren. Beide wurden nur in sechs Fällen erfüllt, FLEX gewährte nur knapp 36 Millionen Euro. Deshalb lockerte die Europäische Kommission im vergangenen Sommer die Kriterien (Europäische Kommission, 2004).

Die Compensatory Financing Facility des IWF soll mittelfristige Unterstützung bieten, wenn Exporterlöse vorübergehend ausfallen oder wenn wegen externer Gründe die Ausgaben für Getreideimporte rasant steigen. Seit 2000 ist diese Fazilität aber nicht mehr in Anspruch genommen worden. Sie ist nur mittelfristig verfügbar und ihre Leistungen sind mit vielen Auflagen verbunden. Die Fazilität vergibt auch keine konzessionären Kredite (IWF, 2004).

Zudem stellt der IWF bei exogen erzeugten Krisen auch Mittel bereit, die ursprünglich nicht dafür gedacht waren. Dabei geht es etwa um die Poverty Reduction and Growth Facility (PRGF). Kredite dieser Fazilität, die der IWF zu subventionierten Zinsen vergibt, sollen eigentlich als langfristige Unterstützung bei Zahlungsbilanzschwierigkeiten dienen. Mittelfristige finanzielle Unterstützung bietet der IWF Ländern zudem im Rahmen der Stand-by-Arrangements (IWF, 2003). Solche Darlehen werden aber nicht zu konzessionären Bedingungen vergeben: Die Zinsen liegen sogar ein bis zwei Prozent über dem Basissatz.

Der IWF verfügt für die Abfederung von Rohstoffpreis- und Währungsschocks über kein geeignetes Instrument, um kurzfristig finanzielle Mittel bereitzustellen. Sinnvoll wäre aber beispielsweise ein Automatismus, um Zahlungsmodalitäten wie Zinsen oder Laufzeit im Krisenfall automatisch zu ändern. So könnten die Darlehen teilweise in Zuschüsse umgewandelt, Zinsen gesenkt oder auch Rückzahlungsfristen verlängert werden. Dafür müsste jedoch vorab in klaren und transparenten Verfahren festgelegt werden, welches Land aufgrund welcher Kriterien und in welchem Umfang derartige Finanzierungsfazilitäten in Anspruch nehmen kann (Berensmann, 2005). Solche Konditionen würden für zügige Entlastung sorgen. Andererseits besteht die Gefahr, dass sie Strukturen zementieren. Stellt sich der Rohstoffpreisverfall als permanente Veränderung heraus, dann muss mehr geschehen, als eine kurzfristig aufgetretene Lücke zu überbrücken.

Theoretisch wie praktisch kann es schwierig sein, Veränderungen und Schocks richtig zu diagnostizieren und ihnen mit geeigneten Instrumenten entgegenzuwirken. Da aber fest steht, dass arme Länder exogenen Schocks aus eigener Kraft nicht angemessen begegnen können, muss die Gebergemeinschaft konzeptionell an diesem Thema weiter arbeiten. Selbstverständlich sollten sie sich auch weiterhin darum bemühen, ihre Hilfe besser zu koordinieren.




Dr. Kathrin Berensmann
ist Volkswirtin und arbeitet beim Deutschen Institut für Entwicklungspolitik in Bonn auf den Gebieten Verschuldung, Geld und Währung und internationale Finanzmärkte.
kathrin.berensmann@die-gdi.de


Literatur:

Berensmann, Kathrin, 2005:
Die Zukunft der HIPC-Länder: Ist Schuldentragfähigkeit langfristig erreichbar?, in: Messner, Dirk und Imme Scholz, Hg.: Zukunftsfragen der Entwicklungspolitik, Baden-Baden:
Nomos Europäische Kommission, 2004:
European Commission Adopts Action Oplan to Help Developing Countries Fight Agricultural Commodity Dependency and Support the Development of the Cotton Sector in Africa, News Release Nr. 16.
IWF, 2003:
Fund Assistance for Countries Facing Exogenous Shocks, Prepared by the Policy Development and Review Department, August 8, Washington, D.C.
IWF, 2004:
Review of the Compensatory Financing Facility, February 18, Washington, D.C.