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Kontrolle ist nötig


04/2006 		 

[ Armutsbekämpfung ]

Kontrolle ist nötig

Die Poverty Reduction Strategy Papers sind zu einem zentralen Instrument der Entwicklungspolitik geworden. Effizientes Monitoring hilft, die nationalen Strategien umzusetzen.


[ Von Barbara Kloss-Quiroga und Sabine Rubel ]

„Ich fordere alle politischen Akteure auf, die Armen in die Maßnahmen zur Bekämpfung der Armut einzubeziehen“, sagt Martha Luleka, Assistentin der Präsidentin des Panafrikanischen Parlaments. „Hört auf die Armen! Nur so erfahren wir das wahre Ausmaß ihrer Not.“

In der Tat war ein typischer Mangel der ersten Generation von Armutsbekämpfungsstrategien, die als Bedingung für den multilateralen Schuldenerlass aufgestellt werden mussten, die unzureichende Beteiligung der gesellschaftlichen Akteure. Inzwischen arbeiten viele Entwicklungsländer mit Strategien der zweiten oder gar der dritten Generation. Uganda etwa hat eine mehr als zehnjährige Erfahrung, solche Konzepte auszuarbeiten und umzusetzen. „Wir haben der Weltbank gezeigt, wie man es macht“, sagt Richard Sewakiryanga vom „Uganda Participatory Poverty Assessment Project“ (UPPAP) des Finanzministeriums in Kampala. „Bei den ersten Strategien haben wir es aber versäumt, die Armen als Betroffene an Planung und Durchführung adäquat zu beteiligen.“

Nur wenn die Regierung eine echte Debatte zulässt, umfassend informiert und Akteure wie Parlament und zivilgesellschaftliche Organisationen in den Prozess einbezieht, lassen sich die notwendigen Schritte partizipativ erarbeiten. Ohne solche Teilhabe ist es auch nicht möglich, die Implementierung zu überwachen. Klare Zuständigkeiten sind dafür unabdingbar. Ohne Kontrolle lassen sich weder nationale Prozesse steuern noch die Millenniumsziele (MDGs) erreichen.

Geber und Nehmer stehen vor vier Fragen:
- Was soll erreicht werden?
- Welche Bedingungen und Instrumente sind erforderlich?
- Was ist leistbar?
- Wo liegen die zentralen Herausforderungen?

Armutsbekämpfungsstrategien laufen auf komplexe Interventionen in Bereiche wie Landwirtschaft, Infrastruktur, Gesundheit und Bildung hinaus. Positive Wechselwirkungen sind ausdrücklich erwünscht. Monitoring informiert dabei Regierung, Parlament und Bevölkerung über Erfolg und Misserfolg der Aktivitäten. Mangelhafte Informationen ziehen nämlich oft unzureichende Ergebnisse nach sich. Monitoring kann zudem einen Lernprozess in Gang setzen, der good practices über Ländergrenzen hinweg vermittelt. Auch die Geber können Rückschlüsse daraus ziehen.

Monitoring ist aber kein Wert an sich. „Es ist nur von Nutzen, wenn Informationen produziert werden, die auf die Bedürfnisse der jeweiligen Entscheidungsträger abgestimmt sind“, folgerte Bernd Schubert, ehemaliger Direktor des Seminars für ländliche Entwicklung an der Humboldt Universität Berlin, kürzlich am Ende einer InWEnt-Konferenz über „Erfahrungen in der Planung, Umsetzung und Kontrolle von Strategien der Armutsbekämpfung“. Es komme darauf an, Effekte in ihrem Gesamtzusammenhang zu erkennen.


Unmissverständliche Kriterien

Echtes Monitoring hängt von klaren Aktionsplänen und eindeutigen Indikatoren ab. Ohne solche Daten kann die Realität nicht an strategischen Ansprüchen gemessen werden. Häufig gibt es zwischen Zielformulierung und Aktionsplänen einen Bruch. Verfügbarkeit, Zuverlässigkeit und Einheitlichkeit der Daten sind weitere Voraussetzungen für den Erfolg von Monitoring. Wenn Daten nicht konsistent erhoben werden, ist das Ergebnis letzlich nicht viel wert.

Brüche prägen aber oft schon die nationale Arbeitsteilung. In Uganda ist das Büro des Premierministers (OPM) für das Monitoring der Armutsbekämpfungsstrategie zuständig. Die gesamte nationale Entwicklungsplanung aber obliegt der 2002 durch Parlamentsbeschluss gegründeten Nationalen Planungsbehörde (NPA). Das Finanzministerium wiederum ist für das Budget verantwortlich. Daraus resultiert ein erheblicher Abstimmungs- und Koordinierungsbedarf.

Andere Länder wollen dezentrale Verwaltungsebenen stärker einbinden. Malawi beispielsweise hatte Monitoring und Evaluation bislang überwiegend im Ministerium für Planung und Entwicklung angesiedelt. Untere politische Ebenen blieben wegen mangelnder Kenntnisse außen vor. Die Regierung will durch Fortbildung nun auch die unteren Verwaltungsebenen in die Lage versetzen, Daten zu erheben, diese aufzubereiten und Schlussfolgerungen zu ziehen.

Das NRO-Bündnis „Malawi Economic Justice Network“ (MEJN) hat seinerseits auf die Herausforderungen im Land reagiert. Es hat ein unabhängiges Monitoringsystem aufgebaut, das auch die dezentrale Ebenen einschließt. MEJN führt beispielsweise Budget-Tracking-Studien durch, die die Ausgaben der Regierung nachvollziehen. Service-Delivery-Satisfaction-Surveys erfragen die Zufriedenheit der Bevölkerung mit den staatlichen Dienstleistungen. Die Ergebnisse werden der Regierung mitgeteilt und gehen in den politischen Prozess ein. MEJN achtet auf professionelle Methodik. Nur so lasse sich verhindern, betont ein Sprecher, dass die Regierung die Ergebnisse anfechtet.

Der neue malawische Masterplan für Monitoring und Evaluation sieht vor, die Daten erhebenden Einheiten in Zukunft besser zu koordinieren. Die Regierung möchte auch die Aktivitäten der Zivilgesellschaft im nationalen Kontrollsystem berücksichtigen. Wie weit das System von MEJN einbezogen wird, ist trotzdem noch offen. Einige MEJN-Mitglieder äußern nämlich Skepsis. Sie betonen, sie wollten ihre Rolle als unabhängige Wachhunde nicht verlieren. Deshalb scheuen sie davor zurück, sich in amtliche Verfahren einbinden zu lassen.

Experten fordern, dass die Poverty Reduction Strategy Papers rechtskräftige Instrumente mit demokratischer Legitimation werden. Deshalb ist Einbindung der gewählten Volksvertretungen noch wichtiger als die der Zivilgesellschaft. In Malawi arbeiten zivilgesellschaftliche Organisationen eng mit Parlamentariern zusammen. Das hat die demokratischen Strukturen gestärkt. Manche Abgeordnete möchten das Parlament in Zukunft noch stärker in den Monitoringprozess einbringen. Die Abgeordneten sollten in der Lage sein, die Ergebnisse zu prüfen und den nationalen Haushalt zu kommentieren. Doch dafür müssten die Volksvertreter zunächst geschult werden.

Umstritten ist, in welchem Maße traditionelle Autoritäten beteiligt werden sollen. Anders als zivilgesellschaftliche Organisationen verfügen sie nicht über nachgewiesene Fachkompetenz. Und im Gegensatz zu Volksvertretern haben sie keine demokratische Legitimation. Chiefs sind aber in Ländern, die noch stark von Traditionen geprägt sind, einflussreiche Leute. Viele von ihnen wollen mitreden – und zwar am liebsten im kleinen Kreis mit den administrativ Verantwortlichen. Agnes Musunga vom Ministerium für Finanzen und Nationale Planung in Sambia räumt ein: „Neben zivilgesellschaftlichen Organisationen und Parlament sollten auch traditionelle Führer konsultiert werden.“

Auch die Geber müssen ihre Rolle richtig spielen. Sie tragen entscheidend zum Erfolg bei, wenn sie sich auf die nationalen Monitoring-Systeme einlassen und darauf verzichten, Daten entsprechend ihren eigenen Regeln und Rechenschaftsmethoden einzufordern. Das Bemühen, sich auf eine gemeinsame Strategie zu einigen, setzt komplexe Abstimmungsprozesse in Gang. Ein positives Beispiel ist Uganda. Hier arbeiten acht Geber gemeinsam mit der Regierung in der Ugandan Joint Assistance Strategy (UJAS) an der Umsetzung des Armutsreduktionsprogramms.

Die Verantwortlichen in den Zielländern wiederum müssen in die Lage versetzt werden, schnell zu erkennen, ob Maßnahmen und Programme wirklich der Armutsbekämpfung dienen. Es bringt wenig, wenn beispielsweise Modellfarmen aufgebaut werden, die Hühner- und Schweinezucht mit Getreideanbau und Gemüsegarten verbinden, wenn den Nachbarfamilien schlicht die Mittel fehlen, dem Vorbild nachzueifern. Es sind immer wieder ähnliche Dinge, die geprüft werden müssen – etwa ob ein Projekt ökologisch nachhaltig ist, ob es betriebswirtschaftlich überleben kann und ob es beide Geschlechter erreicht. Diese Dinge mögen trivial klingen, für einfache Verwaltungsbeamte in afrikanischen Staaten sind sie aber leider nicht selbstverständlich. In diesen Angelegenheiten lohnt es sich, auf Fortbildung zu setzen.

Vermittlung von Wissen hilft laut Einschätzung MEJN dabei, in Malawi ein wirksames Budget-Tracking-System zu etablieren. Viel besser als früher können NRO und Distrikte nun darauf dringen, dass die Regierung Zusagen einhält. InWEnt bietet Seminare an, die solche Kenntnisse vermitteln. Andererseits setzt InWEnt aber auch darauf, staatliche Instanzen in Sachen Rechnungslegung zu trainieren. Den internationalen Erfahrungsaustausch fördert die deutsche Weiterbildungsagentur, weil das dabei hilft, Lösungen für das eigene Land zu finden. Letztlich muss jeder Staat entsprechend seinem institutionellen Gefüge ein eigenes Monitoringsystem entwickeln. Es gibt keine allgemeingültige Blaupause.


Dr. Barbara Kloss-Quiroga
ist Senior Project Manager in der Abteilung Wirtschaft / Wirtschaftspolitik bei InWEnt.
barbara.kloss-quiroga@inwent.org

Sabine Rubel ist Senior Project Manager in der Abteilung Good Governance / Nationale Reformpolitik bei InWEnt.
sabine.rubel@inwent.org