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04/2006 		 

Zwang zur Kohärenz

Migration ist ein vielschichtiges internationales Phänomen. Es verlangt nach internationaler Zusammenarbeit in geteilter Verantwortung. Die Politik darf sich nicht an Symptomen orientieren, sondern muss beispielsweise nach Ursachen und Potenzialen fragen. Die Abschottung von Grenzen ist keine Lösung.


[ Von Heidemarie Wieczorek-Zeul ]

Wir alle haben noch die schrecklichen Bilder vom vergangenen November vor Augen, als verletzte und verzweifelte Menschen versuchten, in die spanischen Exklaven von Ceuta und Melilla in Nordafrika zu gelangen. Dass dabei 14 Menschen zu Tode kamen, muss uns aufrütteln. Wir müssen uns fragen, warum sie auf diese gefährliche Art versuchten, nach Europa zu gelangen. Denn nur indem wir uns mit den Ursachen von Migration beschäftigen, können wir sinnvolle Lösungsansätze entwickeln, die sich eben nicht in Abschottung und der Verstärkung von Grenzbefestigungen erschöpfen.

Wir – das sind in Europa nicht nur die mit Entwicklungspolitik Befassten. Migration betrifft mehrere Politikbereiche und auch etliche Aspekte unseres Alltags, so dass es höchste Zeit für eine kohärente Strategie ist. Dabei ist der Handlungsbedarf durch die Ausschreitungen in französischen Vorstädten und durch den Sturm der Empörung, den die Mohammed-Karikaturen erzeugt haben, noch akzentuiert. Wir müssen uns einer Reihe von Fragen stellen:

- Wie können wir den Ursachen für unfreiwillige Migration in den Entwicklungsländern wirksamer begegnen?
- Wie können wir den Menschen in ihren Herkunftsländern zu besseren Perspektiven verhelfen, sodass sie nicht den Ausweg der Auswanderung suchen müssen?
- Wie können wir mit der Sogwirkung fü eine Zuwanderung in die Industrieländer umgehen, die nicht nur von unserem Reichtum, sondern auch von unseren (legalen und illegalen) Arbeitsmärkten ausgeht?
- Welche Art von Integrationspolitik wollen wir?

Es geht um Menschen Migration wird verstärkt und selbstverständlicher durch die Globalisierung und eine sich immer stärker vernetzende Welt. Dabei gehen allerdings nicht Waren auf die Reise, sondern Menschen – Menschen, die aus Not, Verzweiflung und Perspektivlosigkeit ins Ungewisse aufbrechen oder die auf der Suche nach einem besseren Leben ihre Heimat und ihre Familien verlassen.

Dabei betrifft ein Großteil der Migration die Entwicklungs- und Transformationsländer. Einerseits sind dort die Abwanderungsraten höher als bei uns, andererseits finden aber auch 45 Prozent der Migranten und Migrantinnen und 70 Prozent der Flüchtlinge in anderen Entwicklungsländern Aufnahme. Allein Tansania beherbergt knapp 700.000 Flüchtlinge aus den Nachbarländern. Zu den Migranten in Industrieländern gehören häufig und in verstärktem Maße Hochschulabsolventen und ausgebildete Fachkräfte aus Entwicklungsländern, die auswandern und ihrem Land verloren gehen. Fachleute sprechen hier von „Brain drain“. Gering qualifizierte Migrantinnen und Migranten, die keine legalen Zuwanderungsmöglichkeiten finden, greifen häufig auf die Dienste von Schleusern zurück und gefährden sich damit selbst. Oder sie reisen legal ein und bleiben einfach über den Ablauf ihres Visums hinaus im Land. Schätzungen gehen davon aus, dass rund fünf Millionen Menschen illegal in Europa leben und arbeiten.

Ohne Zweifel ist Migration ein besonders emotionales Thema – die Migrantinnen und Migranten befinden sich in einer fremden Umgebung und bisweilen in prekären Lebensverhältnissen. Die öffentliche Debatte in den Aufnahmeländern ist geprägt von Gefühlen einer Bedrohung des Wohlstands oder der eigenen Werte. Das erschwert den rationalen Umgang mit politischen Handlungsvorschlägen. Es wäre absurd, Migration gänzlich verhindern oder sich vollständig gegen sie abschotten zu wollen. Vielmehr sollten wir sie in vernünftige Bahnen lenken und erkennen, dass wir auch von ihren positiven wirtschaftlichen und kulturellen Effekten profitieren können. Beispielsweise gibt es allein in Nordrhein-Westfalen 83 000 Unternehmen, die von Migrantinnen und Migranten gegründet wurden und einen enormen Beitrag zu Wachstum und Beschäftigung leisten. Da das Phänomen Migration jedoch sehr komplex ist, gibt es keine einfachen Lösungen.


Doppelstrategie

Für mich gehören zwei Elemente zu einer rationalen Strategie des Umganges mit Migration: Zum einen müssen wir weiterhin die durch Not und Elend bedingte Migration dort angehen, wo sie entsteht. Zum anderen ist es auch vernünftig, auf das Potenzial jener Menschen zu setzen, die mit ihren Qualifikationen und einer Portion Pioniergeist aus den Entwicklungsländern emigrieren.

Was den ersten Punkt anbelangt, so glaube ich, dass wir an den Ursachen und nicht kurzsichtig an den Symptomen ansetzen müssen: Eine als Friedenspolitik verstandene Entwicklungspolitik kann zur Lösung von Konflikten beitragen und das Leid von Vertreibung lindern. Deshalb unterstützen wir die Flüchtlingsschutzprogramme des Flüchtlingshilfswerks der Vereinten Nationen (UNHCR). Allein in den letzten drei Jahren konnten mit dessen Hilfe über fünf Millionen Flüchtlinge weltweit in ihre Heimat zurückkehren. Ein aktuelles Beispiel ist Liberia: Seit 2004 haben 340 000 Flüchtlinge begonnen heimzukehren, die während der 34 Jahre Bürgerkrieg über ganz Westafrika verstreut waren. Die deutsche bilaterale EZ hat in 2005 die Heimkehr liberianischer Flüchtlinge mit 1,7 Millionen Euro unterstützt. Die Lage im Land ist noch fragil und der Rückkehrprozess noch nicht abgeschlossen. Er bedeutet jedoch einen Hoffnungsschimmer fü die gesamte Region.

Eine vorausschauend handelnde Entwicklungspolitik muss Krisenprä vention betreiben. Wir müssen den Kampf gegen weltweiten Hunger und Armut engagiert führen und die Umsetzung der Millenniumsziele vorantreiben. Schulen, Ausbildung, Einkommensmöglichkeiten – all das dient dem Ziel, Menschen Perspektiven in ihrer Heimat zu bieten. Auch setze ich mich mit Nachdruck fü Handelsliberalisierungen ein, denn durch sie entstehen wichtige Impulse fü mehr Wachstum, Investitionen, Beschäftigung und Einkommen fü die Entwicklungsländer – und somit auch Perspektiven fü die Menschen dort. Unser gemeinsames Ziel ist, dass niemand aus Perspektivlosigkeit in die Migration getrieben werden soll.

Und doch wird es auch in Zukunft Migration geben. Und zwar von Menschen, die (freiwillig) ihre Heimat verlassen haben, Know-how und Qualifikationen erworben haben und nun in Industrieländern leben. Auf das Potenzial dieser Menschen zu setzen ist ein relativ neuer Ansatzpunkt für die Entwicklungspolitik. Sowenig, wie wir die Augen verschließen dürfen vor den Ursachen von Migration – so sehr müssen wir endlich die Augen öffnen fü die Potenziale, die mit internationaler Migration verbunden und die fü die Entwicklung der ärmsten Länder bei weitem noch nicht ausgeschöpft sind. Migranten überweisen ein beeindruckend hohes Finanzvolumen in ihre Heimatländer, sie engagieren sich dort wirtschaftlich, sozialpolitisch oder kulturell und sie verfügen über spezifische Kenntnisse und Fähigkeiten. All dies sind potenzielle Ansatzpunkte fü eine engere Einbeziehung von Migranten bei der Entwicklungsförderung ihrer Heimatländer.

Aber ohne kohärente Strategien auf nationaler Ebene, ohne partnerschaftliche Vereinbarungen zwischen den Staaten und gleichgerichtete Bemühungen auf globaler Ebene kann dies nicht gelingen. Hier sollte man der EU-Kommission ein großes Lob aussprechen: In zwei Mitteilungen hat sie den Dialog über partnerschaftliche Zusammenarbeit mit den Herkunftsländern in Migrationsfragen in Gang gebracht sowie vielfältige konkrete Vorschläge fü prioritäre Maßnahmen vorgelegt. Auch der Rat der Europäischen Union hat erkannt, wie drängend das Thema Migration ist, und im letzten halben Jahr sechs entwicklungsrelevante Beschlüsse dazu gefasst, unter anderem zur Verbesserung des Flüchtlingsschutzes in den Herkunftsregionen, zur EU-Afrikastrategie oder zu Migration und Außenbeziehungen. Besonders relevant ist in diesem Zusammenhang der vom Europäischen Rat im Dezember 2005 verabschiedete Globale Ansatz in Migrationsfragen, der die EU auf eine schnelle Umsetzung unter anderem auch entwicklungspolitischer Maßnahmen festlegt.


Schwerpunkte unserer Entwicklungspolitik

Im Entwicklungsministerium werden wir uns bei der Nutzung des Potenzials von Migration für die Entwicklung der Herkunftsländer auf die folgenden drei Bereiche konzentrieren: - Geldtransfers von Migrantinnen und Migranten in ihre Heimatländer, - Zusammenarbeit mit Migrantenorganisationen, - Migration qualifizierter Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer.

Der Ansatzpunkt mit der wohl höchsten direkten Wirkung auf den Lebensstandard vieler Haushalte in Entwicklungsländern ist der Geldtransfer, den Migrantinnen und Migranten an ihre Familien in der Heimat leisten – übrigens nicht nur von Nord nach Süd, sondern auch innerhalb des Südens. 2004 betrugen allein die über formelle Kanäle getätigten Überweisungen laut Weltbankschätzungen circa 150 Milliarden Dollar – was etwa dem Doppelten der weltweiten Ausgaben für Entwicklungszusammenarbeit entspricht. Viele Entwicklungsländer sind auf solche Zuflüsse angewiesen: Beispielsweise machen Geldüberweisungen von Migrantinnen und Migranten aus dem Ausland in El Salvador 13,8 Prozent und in Marokko 9,7 Prozent des Bruttosozialproduktes aus.

Aber bei allen volkswirtschaftlichen Implikationen bedeuten diese Überweisungen vor allem die Möglichkeit fü die Familien der Migrantinnen und Migranten, schlimmste Armut zu reduzieren und akute Notsituationen abzufedern. Darauf hat auch der Global-Economic-Prospects-Bericht der Weltbank Ende 2005 hingewiesen. Wenn es gelingt, die Überweisungskosten zu senken, Überweisungen zu vereinfachen und die Bedingungen fü eine entwicklungswirksame Verwendung der Mittel in den Heimatländern zu verbessern, kann dieses Potenzial noch erhöht werden. Auch muss in den Heimatländern besonderes Augenmerk auf einen stabilen Bank- und Finanzsektor gelegt werden.

Ein weiterer Ansatzpunkt besteht bei der Zusammenarbeit mit so genannten Diaspora-Organisationen, also Zusammenschlüssen von in Deutschland lebenden Migrantinnen und Migranten. Dies ist für die bilaterale deutsche Entwicklungszusammenarbeit bislang weitgehend Neuland. Zwar hat das BMZ das Potenzial der Diaspora fü die Entwicklung ihrer Heimatländer schon seit längerem erkannt und unterstützt im Rahmen seiner Förderung fü private Träger punktuell einzelne Vereine der in Deutschland lebenden Diaspora aus Entwicklungsländern, aber bisher haben wir das Thema nicht systematisch in die Zusammenarbeit mit unseren Kooperationsländern integriert. Wir werden prüfen, bei welchen Herkunftsländern und mit welchen Instrumenten eine intensivere Zusammenarbeit mit Diasporaorganisationen in Deutschland einen signifikanten Beitrag zur Erreichung unserer entwicklungspolitischen Zielsetzungen leisten kann.

Außerdem bestehen Kontakte zu Migrantinnen und Migranten im Rahmen der Programme der beruflichen Reintegration von Fachkräften aus Entwicklungsländern, die das BMZ seit 20 Jahren finanziell unterstützt. Jedoch gibt es möglicherweise noch viel mehr Spielraum, das Potenzial von Migranten als Brückenbauer besser „nutzen“ zu können.

In diesem Zusammenhang erscheint es mir insbesondere wichtig, über die Möglichkeiten nachzudenken, wie man den Migrantinnen und Migranten die Mobilität zwischen Herkunfts- und Aufnahmeland erleichtern und nach einer Rückkehr in ihre Heimat erneute längere Aufenthalte in Deutschland ermöglichen kann. Eine solche erneute Rückkehr-Option würde manchen Betroffenen den Entschluss zur freiwilligen Rückkehr erleichtern. Denken wir etwa an Afghanen, die eine Rückkehr in ihr Heimatland überlegen. Sie können nicht sicher sein, ob sich ihre Existenzpläne in Afghanistan realisieren lassen. Die Gewissheit, trotz Rückkehr ins Heimatland ein „Standbein“ in Deutschland behalten zu können, sorgt möglicherweise für die nötige Sicherheit, um überhaupt eine Rückkehr ernsthaft in Betracht zu ziehen. Sowohl die Entwicklungspolitik als auch deutsche Unternehmen im Ausland haben ein Interesse an Menschen, die zwischen verschiedenen Kulturräumen wandeln können – und wollen.

Die Migration von gut ausgebildeten Fachkräften oder hochqualifizierten Wissenschaftlern aus Entwicklungsländern in Industrieländer ist jedoch ein zweischneidiges Schwert: Einerseits ist damit die Möglichkeit verbunden, durch den Transfer von Wissen oder Verbindungen Entwicklung im Heimatland zu befördern. Andererseits gehen den Heimatländern gut ausgebildete Menschen verloren, die für die Entwicklung des Landes dringend benötigt werden.

Gerade mit Blick auf die Millenniumsziele ist es bedenklich, wenn beispielsweise seit dem Jahr 2000 über 16 000 afrikanische Krankenschwestern den Kontinent verlassen haben, um in Großbritannien zu arbeiten, oder nur 50 der 600 Ärzte, die seit der Unabhängigkeit in Sambia ausgebildet wurden, noch dort arbeiten. Ich sehe den Umgang mit der Migration Qualifizierter und Hochqualifizierter als exemplarisch fü den Umgang mit dem Thema internationale Migration insgesamt an. Hier wird deutlicher als bei anderen Teilaspekten, dass nur ein kohärenter Ansatz verschiedener Politikbereiche – sowohl auf nationaler als auch auf EU- und internationaler Ebene – zu angemessenen Lösungen führen kann.

Wir brauchen den internationalen Gedanken- und Meinungsaustausch und möglicherweise auch Vereinbarungen, um die Interessen von Anwerbeländern, Herkunftsländern und natürlich der Migrantinnen und Migranten selbst in Einklang zu bringen. Dies hat der Abschlussbericht der von Kofi Annan ins Leben gerufenen Global Commission on International Migration unter Leitung von Jan Karlsson und Mamphela Ramphele Ende letzten Jahres besonders betont.


Ausblick

Die Abschottung der „Festung Europa“ oder die Einrichtung von Auffanglagern in Nordafrika sind keine langfristig tragf&aumml;higen Lösungen für den zunehmenden Migrationsdruck auf Europa. Unsere Politik zum Umgang mit Migration darf sich nicht an den Symptomen orientieren, sondern muss an den Ursachen und den Potenzialen ansetzen. Eine gezielte Steuerung der Migration lässt sich nur in partnerschaftlicher Zusammenarbeit mit den Herkunftsländern und unter Berücksichtigung der Interessen von Migrantinnen und Migranten erzielen. Mit unserem entwicklungspolitischen Engagement wollen wir den Menschen bessere Zukunftsperspektiven in ihrer Heimat und Gründe zum Bleiben liefern, wobei sich Deutschland und Europa nicht aus der Verantwortung für eine gerechte Gestaltung der Globalisierung und die Herkunftsländer sich nicht der Verantwortung für demokratische Regierungsführung und Entwicklungsbemühungen entziehen dürfen.

In Zukunft müssen wir aber auch dem entwicklungspolitischen Potenzial und der kreativen Energie internationaler Migration aufgeschlossener gegenüberstehen. Migrantinnen und Migranten können ihren Teil zur Entwicklung ihrer Herkunftsländer beitragen – und oft genug tragen sie auch zu unserer wirtschaftlichen Entwicklung und Wohlstand bei. Viele suchen nach Möglichkeiten, wie sie ihre Familien und Herkunftsregionen noch besser unterstützen können – unterstützen wir sie dabei und lernen wir ihre Möglichkeiten zu nutzen!

Der Charakter der internationalen Migration als ein Phänomen, das die inneren Belange eines Landes weit überschreitet, verlangt nach internationaler Zusammenarbeit in geteilter Verantwortung. Global governance in Fragen der internationalen Migration ist ein wichtiges Thema unserer Zeit. Ich setze große Hoffnungen darauf, dass sich diese Erkenntnis verbreitet – auch mit Blick auf den „High Level Dialogue on international Migration and Development“, den die UNO für September 2006 anberaumt haben.


Heidemarie Wieczorek-Zeu
MdB, ist seit 1998 Bundesministerin für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung.
www.bmz.de