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04/2006 		 

Rechtlos nach Mode-4

Migration ist Gegenstand der Dienstleistungsverhandlungen im Rahmen der Welthandelsorganisation (WTO). Um die Interessen der ärmsten Länder an der öffnung der Niedriglohnsektoren der Industrienationen geht es dabei freilich nicht. Gerungen wird um das Recht, hochqualifizierte Kräfte nach Belieben international zu verschicken.


[ Von Sarah Bormann ]

Während der WTO-Ministerkonferenz im Dezember 2005 demonstrierten auf den Straßen Hongkongs zahlreiche Arbeitsmigranten – darunter viele Frauen. Mitglieder der Koalition für die Rechte von Migranten trugen ein Transparent mit der Aufschrift „Migranten sagen nein zur WTO. Nein zur Komodifizierung der Arbeitskraft“.

Gegenstand dieser Kritik war „Mode-4“, die vierte Erbringungsart im Rahmen des Allgemeinen Abkommens für den Handel mit Dienstleistungen (GATS). Modeü4 regelt die Erbringung einer Dienstleistung durch die Präsenz natürlicher Personen im Ausland. Dabei kann es sich sowohl um Angestellte eines Unternehmens als auch um Selbständige handeln. Ihr Auslandsaufenthalt ist zeitlich begrenzt und an die Erfüllung eines konkreten Auftrags gebunden. Das GATS wird damit zu einer Art globalem Gastarbeiterprogramm für den Dienstleistungssektor. Es weitet damit seinen Politikbereich weit über die Kompetenzen eines Handelsabkommens aus.

In den klassischen Entsendeländern für Arbeitsmigranten regt sich seit Jahren Protest gegen die Regulierung von Migration durch das GATS. Migrantenorganisationen, Gewerkschaften und entwicklungspolitische Initiativen fürchten, dass die Rechte von Arbeitsmigranten weiter beschnitten werden. In den klassischen Aufnahmeländern wie zum Beispiel Deutschland schlägt das Thema dagegen bislang kaum Wellen. Der Grund dafür ist einfach: Wir kennen noch keine „GATS-Migranten“. Die WTO-Mitglieder halten sich noch mit Mode-4 Zugeständnisse zurück. Entsprechend sind die Konsequenzen noch nicht erfahrbar.

Nachdem die Konferenz in Hongkong die strittigen Fragen zum Thema Dienstleistungen vertagte, stehen sie dieses Jahr wieder auf der Agenda. Während Modeü4 gerne als ein Entgegenkommen an Entwicklungsländer dargestellt wird, birgt es tatsächliche für arme Länder enorme Risiken.

Die Liberalisierung der zeitlich befristeten Arbeitsmigration war in den Verhandlungen über das GATS von Beginn an eines der zentralen Konfliktfelder zwischen Entwicklungsü und Industrieländern. Als die Industrieländer darauf drangen, Dienstleistungen in die Verhandlungen mit aufzunehmen, widersetzten sich die Entwicklungsländer zunächst. Später wechselten sie ihre Strategie und forderten Teilhabe am globalen Dienstleistungshandel.


Unterschiedliche Interessen armer Länder

Arme Entwicklungsländer verfügen in der Regel nicht über wettbewerbsfähige, kapitalintensive Dienstleistungskonzerne, die weltweit Auslandsniederlassungen gründen können. In Schwellenländern wie Brasilien, Chile, Indien oder Südafrika gibt es aber Firmen, die durchaus im Ausland Aufträge annehmen können. Voraussetzung dafür ist, dass ihre zum Teil hoch qualifizierten Beschäftigten Zugang zu den Märkten der Auftraggeber erhalten. Andere Entwicklungsländer könnten gering und nicht qualifizierte Arbeitskräfte ausreisen lassen. Daran hätten beispielsweise die Regierungen von Kolumbien, Jamaika, den Philippinen und verschiedenen Least Developed Countries Interesse. Sie fordern die öffnung der Niedriglohnsektoren reicher Länder.

Die Verhandlungsinteressen der Entwicklungsländer sind nicht homogen. Auch Indien setzte sich lange Zeit für die öffnung des Niedriglohnsektors ein. Inzwischen distanziert es sich verhandlungstaktisch davon und konzentriert sich auf seine primären Interessen, nämlich angestellten und selbständigen Vertragsdienstleistern Zugang zu reichen Ländern zu verschaffen. Indische Dienstleistungskonzerne möchten nämlich qualifizierte Kräfte in Länder verschicken, in denen sie keine Niederlassungen haben. Bislang sind aber Verpflichtungen der Industrieländer an die Existenz solcher Dependancen geknüpft, sie kommen also nur den Branchenriesen aus Industrienationen zugute.

Mit Blick auf die laufenden Verhandlungen ist zu vermuten, dass es zu einer Einigung zwischen Industrieländern wie der EU, Australien, den USA und Kanada auf der einen Seite und den großen Schwellenländern auf der anderen Seite kommen wird. Die Interessen ärmerer Entwicklungsländer und der LDCs werden vermutlich auf der Strecke bleiben. Bislang gibt es keine Anzeichen dafür, dass der Niedriglohnsektor in die Verpflichtungen aufgenommen werden könnte. Allerdings bestehen hier wie im Fall der EU bereits Schlupflöcher. „Hoch qualifiziert“ ist nämlich in der Praxis nur vage definiert und sagt zudem nichts über die ausgeübte Tätigkeit aus. Schon heute ernten diplomierte Agrarwirte aus Osteuropa in Westeuropa Erdbeeren.

Modeü4 ist keine Entwicklungsagenda, sondern bedient primär die Interessen transnationaler Konzerne. Dennoch suggerieren Befürworter des Freihandels, die Liberalisierung der Migration im Rahmen des GATS könne armen Ländern neue Perspektiven eröffnen. Tatsächlich können positive Effekte in Bezug auf Rücküberweisungen und Wissenstransfer von der Migration ausgehen. Bislang kann allerdings die Auswirkung von Modeü4 auf die ökonomische Entwicklung der Entsendeländer nicht empirisch belegt werden, weil es noch keine zuverlässigen Daten gibt. Aufschluss geben allenfalls die langjährige Erfahrungen mit der Arbeitsmigration zwischen Entwicklungsü und Industrieländern.

Quantitativ ist die Bedeutung von Rücküberweisungen kaum zu überschätzen. Sie sind für die Entwicklungsländer nach den ausländischen Direktinvestitionen die größte Quelle externer Finanzierung. In Lesotho machen sie zum Beispiel 27 Prozent des BIP aus, in Jordanien sind es 23 Prozent. Rücküberweisungen sind für den Staat eine wichtige Deviseneinnahme. Aber auch viele Menschen sind auf Rücküberweisungen von Freunden oder Familienangehörigen angewiesen. Dies würde entsprechend auch auf potentielle Rücküberweisungen im Rahmen von Modeü4 zutreffen. Armutsbekämpfung beziehungsweise die Sicherung eines gewissen Lebensstandards sind positive Effekte.

Allerdings sind sie mit einer Zunahme der sozialen Ungleichheit verbunden. Die Bevölkerung wird gespalten in Menschen, die solche überweisungen bekommen, und andere, die ohne auskommen müssen. Zudem schaffen Rücküberweisungen neue Abhängigkeiten. Wenn sie vornehmlich in den Konsum fließen, lösen sie kaum Entwicklungseffekte aus.

Zum Teil werden Rücküberweisungen aber auch produktiv investiert und als Starthilfe zur Unternehmensgründung im Herkunftsland genutzt. Dies kann ein Anreiz zur Rückkehr darstellen, was wiederum häufig mit Wissenstransfer verbunden ist. Zugleich besteht jedoch die Gefahr eines Wissensabflusses, wenn gut ausgebildete Arbeitskräfte dauerhaft auswandern.

Das Risiko eines solcherart nachhaltigen Brain Drains ist auch im Fall von Modeü4 gegeben, weil es fast ausschließlich um qualifizierte Kräfte geht. Dass Modeü4 grundsätzlich auf zeitliche Befristung angelegt ist, dürfte in der Praxis kaum eine Rolle spielen. Die Geschichte etwa der deutschen Gastarbeiteranwerbung zeigt, welch geringe Wirkung solche zeitlichen Einschränkungen normalerweise haben, Migration lässt sich nur begrenzt regulieren. Solange sich an den Gründen der Abwanderung in den Herkunftsländern nichts ändert, werden Migranten Modeü4 als Sprungbrett nutzen. Schließlich ist es auch möglich, sich immer wieder neu ins Ausland vermitteln zu lassen.

Nun existieren sowohl für die potenziell positiven als auch negativen Effekte Länderbeispiele. Das Wachstum des indischen ITüSektors gilt als Exempel für die Chancen. Hoch qualifizierte Migranten aus den USA versorgten Firmen ihrer alten Heimat mit Aufträgen und Knowühow. Das war unter anderem deshalb möglich, weil die indische Regierung drohenden Fachkräftemangel immer wieder mit intensiven Ausbildungsprogrammen abfedern konnte.

Die indische Erfolgsstory ist aber nicht zu verallgemeinern. Sie taugt vor allem nicht als Leitbild für den Gesundheitssektor, in dem Outsourcing und Telearbeit keine Option sind. Die ohnehin schon verheerende Abwanderung von ärzten und Pflegekräften aus Afrika könnte durch Modeü4 noch beschleunigt werden. Während einige große Schwellenländer von zusätzlicher Migration im GATS-Kontext profitieren könnten, gibt es solche Chancen für ärmere Entwicklungsländer nicht.


Die soziale Dimension

Ein umfassendes Entwicklungskonzept müsste zudem auch die soziale Dimension in Bezug auf Lebensstandard, Arbeit und soziale Gerechtigkeit berücksichtigen. Folglich sind die Entwicklungspotenziale von Rücküberweisungen nicht ohne Blick auf den sozialen Kontext der Migration zu bewerten. Sowohl die Ursachen der Migration als auch ihre Bedingungen sind zu untersuchen. Wesentlich ist dabei, dass Migration freiwillig erfolgt. Erzwungene Migration widerspricht dagegen von vornherein dem Ziel, Lebensü und Arbeitssituation zu verbessern. Modeü4 legt aber nahe, dass Firmen die verbreitete Not in Herkunftsländer nutzen, um Angestellte zu Auslandseinsätzen zu drängen.

In Bezug auf die Bedingungen der Migration ist entscheidend, ob im Ausland die sozialen Rechte der Betroffenen eingehalten werden. Solche Garantien sind beim GATS definitiv nicht vorgesehen. Die Rechte der Arbeitsmigranten sind gar nicht Gegenstand des Vertragswerks. Es wird ignoriert, dass die Regulierung der Wanderung von Menschen anderer Formen bedarf als von Handelsü oder Finanzströmen. Arbeitsmigranten sind in Modeü4 keine Subjekte, sie werden auf ihre ökonomische Funktion und zur handelbaren Ware reduziert.

Problematisch ist aus Belegschaftssicht, dass im GATS-Kontext grundsätzlich Beschäftigte zu den Konditionen des Herkunftslandes arbeiten können. Die freihändlerisch verstandene Nichtdiskriminierung im Wettbewerb, würde folglich in Sachen Entgelt und sozialer Sicherung zur Diskriminierung der Modeü4üMigranten führen – und die Ungleichbehandlung von entsendeten und einheimischen Arbeitnehmer zum Prinzip erklärt. Die Kontroverse über die Dienstleistungsrichtlinie in der Europäischen Union zeigt schon im kleineren Rahmen, wie explosiv das Thema ist.

Tatsächlich können jedoch aufgrund der Flexibilität des GATS die Mitgliedstaaten Handelsbeschränkungen vermerken lassen. So hat zum Beispiel die Europäische Union eine Fußnote eintragen lassen, der entsprechend Mindestlöhne und tarifliche Bestimmungen zur Anwendung kommen müssen. In Deutschland trifft dies für die meisten Branchen nicht zu, weil es keine Mindestlöhne gibt oder das Wirtschaftsministerium Tarifbestimmungen nicht als allgemeinverbindlich erklärt hat. Hierzulande wäre also Diskriminierung am Arbeitsplatz möglich.

Modeü4 gewährt Arbeitsmigranten keinerlei Rechtsschutz. Zum Beispiel verfügt ein Arbeitsmigrant, der innerhalb eines Unternehmens verschickt wird, noch nicht einmal über das Recht, vom örtlichen Betriebsrat vertreten zu werden. Wenn ein Arbeitsmigrant gemobbt wird, oder das geltende Arbeitsrecht fundamental verletzt wird, so hat er keine Möglichkeit, den Arbeitsplatz zu wechseln. Denn der Aufenthalt des Migranten hängt im Fall von Selbständigen vom Auftraggeber beziehungsweise im Fall von Angestellten vom hiesigen Unternehmen ab. Dadurch macht die GATS-Regelung Migranten besonders leicht erpressbar. Deshalb fordern Migrantenorganisationen, regierungsunabhängige Verbände und Gewerkschaften aus den Entwicklungsländern, dass Migration aus dem GATS herausgenommen wird. Sie sehen das grundlegende Problem nicht in der konkreten Ausgestaltung von Modeü4 durch die Mitgliedstaaten, sondern bereits darin, dass Migration Gegenstand eines globalen Handelsabkommens ist und Menschen zu einer Ware gemacht werden.


Sarah Bormann
ist Projektreferentin bei der regierungsunabhängigen Organisation Weltwirtschaft, ökologie und Entwicklung WEED. Ihr WEED-Arbeitspapier „Sie riefen Dienstleistungen und es kamen Migranten“ ist kürzlich erschienen.
sarah.bormann@weed-online.org