Beiträge aus dem
Schwerpunkt

Faire Regeln für Migration

Rechtlos nach Mode-4

„Von uns aus kein Problem...“

Bürger zweiter Klasse

Vom Reden zum Handeln


04/2006 		 

Vom Reden zum Handeln

Vor- und Nachteile der Migration sind gründlich analysiert worden. Obwohl die Empfehlungen der Global Commission on International Migration zu kurz griffen, gibt es genügend Ansätze, um sinnvoll zu handeln.


[ Von Hans Werner Mundt ]

Dramen an der Südgrenze der EU taugen dazu, auch der entwicklungspolitisch weniger interessierten Öffentlichkeit zu verdeutlichen, dass es im Interesse der westlichen Länder liegt, wenn sich Afrika politisch und ökonomisch positiv entwickelt. Das sollte die Bereitschaft erhöhen, bei politischen Entscheidungen die vitalen Interessen der Herkunftsländer stärker zu berücksichtigen.

Auch auf den ersten Blick rein „innenpolitische“ Entscheidungen spielen nämlich für die Migration eine wichtige Rolle. In Deutschland wird derzeit der Niedriglohnsektor heiß diskutiert. Dabei wird aber normalerweise übersehen, dass zwischen den aktuellen Regulierungen des Arbeitsmarktes und der massenhaften illegalen Einwanderung ein direkter Zusammenhang besteht. Tatsächlich macht die Regulierung Europa für illegale Zuwanderer attraktiv. Arbeitsmigranten kommen im Wissen hierher, dass sie schnell Arbeit finden können, weil es eine hohe Nachfrage nach ihrer Tätigkeit zu niedrigen Kosten gibt, die der reguläre Arbeitsmarkt nicht befriedigt.

Migration ist ein Phänomen, das von Entscheidungen in vielen Politikfeldern beeinflusst wird. Formal zuständig sind aber die Innenminister. Sie neigen dazu, die auftretenden Probleme mit dem ihnen zur Verfügung stehenden Instrumentarium zu lösen. Eine Kernforderung des Berichts der Global Commission on International Migration (GCIM) vom vergangenen Oktober ist denn auch, bei Entscheidungen über Migrationsfragen auf nationaler Ebene auch andere Ressorts hinzuzuziehen. Die GCIM befürwortet darüber hinaus auch die Beteiligung von Interessenvertretern der Wirtschaft und anderer Sektoren.


Kooperation mit den Herkunftsländern

Die Verteidigung der Festung Europa hat einen hohen Preis. Nicht nur die Grenzanlagen werden immer teurer und aufwendiger, auch die humanitären Kosten steigen. Vor nicht allzu langer Zeit haben Europäer ob der katastrophalen humanitären Situation an der Grenze zwischen den USA und Mexiko die Nase gerümpft. Heute sind sie in einer ähnlichen Lage. Selbst wenn Flüchtlinge ergriffen werden, ist es kaum möglich, sie wieder in ihre Heimatländer zurückzuführen. Diese Länder sind auch nicht sonderlich kooperativ, wenn es darum geht, irreguläre Migranten heimzubringen. Nur wenn Herkunftsländer und Transitländer bei der Eindämmung der illegalen Migration unter der Wahrung der Menschenrechte mitwirken, besteht die Chance, dass Grenzkontrollen wirken, ohne humanitäre Katastrophen auszulösen.

Aber sind Herkunfts- und Transitländer überhaupt zur Kooperation bereit? Welchen Preis fordern sie? Flucht ist inzwischen zu einem einträglichen Geschäft geworden. Aus Marokko wird berichtet, dass der Menschenschmuggel nach Spanien inzwischen einträglicher ist als das Drogengeschäft. Gleichzeitig sind die Rücküberweisungen auch der irregulären Migranten eine wichtige Devisenquelle für die Herkunftsländer.

überlegungen, mangelnde Kooperationsbereitschaft mit dem Entzug von Entwicklungsgeldern zu bestrafen, sind möglicherweise kontraproduktiv. Sie könnten dazu beitragen, dass sich die wirtschaftliche Lage der betroffenen Länder weiter verschlechtert und in der Folge der Migrationsdruck sogar steigt. Die GCIM schlägt deshalb zu Recht vor, Herkunftsländern, die bei der Eindämmung der irregulären Migration mitwirken, eine Ausweitung der legalen Migration anzubieten. Die Kommission der EU hat ähnliche Ideen entwickelt. Es ist aber leider unwahrscheinlich, dass diese die Zustimmung der wichtigen Aufnahmeländer in der EU finden. Dazu brandet die Polemik gegen den vermeintlich mangelnden Integrationswillen insbesondere muslimischer Migranten zu hoch.

Bei der Ausgestaltung einer zukünftigen Kooperation muss aber mitbedacht werden, dass das Recht auf Asyl nicht dadurch zunichte gemacht wird. Das wäre der Fall, wenn Berechtigte in keinem europäischen Land mehr Asyl beantragen könnten, weil sie gar nicht mehr hierher kommen können. Das Problem lässt sich kaum durch Schutzzentren außerhalb Europas lösen, wie das unter anderen der ehemalige Innenminister Otto Schily propagierte. Allein der Umstand, dass sich 50 Prozent der berechtigten Asylanträge erst im Wege der gerichtlichen überprüfung durchsetzen lassen, weckt Zweifel an der Machbarkeit eines weitgehend informellen Verfahrens außerhalb Europas.

Nötig sind juristisch einwandfreie Lösungen. Die vermeintlich pragmatische Haltung, dass von der irregulären Migration doch alle profitierten, zählt nicht. Wohl finden Migranten bezahlte Arbeit und die Herkunftsländer profitieren, weil ihre Arbeitsmärkte entlastet werden und Rücküberweisungen Devisen ins Land bringen. Auch ist richtig, dass die Bürger des Aufnahmelandes kostengünstige Leistungen in Anspruch nehmen können. Aber es ist nicht akzeptabel, dass inzwischen schätzungsweise fünf Millionen irreguläre Migranten in Europa in einem Zustand der Rechtlosigkeit leben. Immerhin betonen Europäer immer wieder die Bedeutung der Menschenrechte.


Chancen der Migration

Die öffentliche Diskussion kreist um unerwünschte Migration als Folgeerscheinung wachsender sozialer und wirtschaftlicher Disparitäten. Zugleich hat aber die Entwicklungspolitik in den vergangenen Jahren die Potenziale der Migration entdeckt. Als beispielhaft gilt dabei der Sektor der Informationstechnik (IT) in Kalifornien. Die Analyse seines rasanten Wachstums hat gezeigt, dass er ohne die Zuwanderung Hunderttausender asiatischer Fachkräfte nicht möglich gewesen wäre. Gleichzeitig zeigte sich, dass indischen Fachleuten in den USA eine Schlüsselrolle beim Aufbau des erfolgreichen IT-Sektors in ihrer alten Heimat zukam. Zu Recht wird aus diesem Beispiel abgeleitet, dass die Migration qualifizierter Fachkräfte in bestimmten Konstellationen nicht nur dem Aufnahmeland, sondern auch dem Herkunftsland wirtschaftliche Vorteile bringen kann.

Mehr um an den Erfolg des Silicon Valley bei San Franzisko anzuknüpfen, denn als das Entstehen weitere Silicon Plateaus wie bei Bangalore zu befördern, haben in der Folge fast alle OECD-Länder hoch qualifizierten Zuwanderern ihre Grenzen geöffnet. Auch Deutschland hat ein neues Zuwanderungsgesetz, das großzügigere Regeln für die Arbeitsmigration hoch qualifizierter Bewerber vorsieht.

Neben technischer Kompetenz sind Rücküberweisungen an Entwicklungsländer ein Argument für Migration. Die Weltbank beziffert sie für 2005 auf 167 Milliarden Dollar. Sie sind für die meisten Entwicklungsländer die wichtigste externe Finanzierungsquelle. Viele Herkunftsländer fördern daher die Migration ihrer Bürger und hoffen aus den Rücküberweisungen und aus der Kooperation mit ihrer Diaspora wirtschaftlichen Nutzen zu ziehen.

Profitieren also die armen Länder, wenn ihre besten Köpfe das Land verlassen? Eine solche Schlussfolgerung wäre denn doch allzu gewagt. Es ist richtig, dass eine aktive Diaspora der wirtschaftlichen Entwicklung der Herkunftsländer nützen kann. Aber entscheidend ist doch die Frage, ob die Vorteile die Nachteile übersteigen. Da mag es durchaus sein, dass Indien die Abwanderung von circa einer Million Fachkräfte mit einer Hochschulbildung nicht nur verkraften, sondern sogar davon profitieren kann. Es geht nämlich nur um gerade einmal 4,3 Prozent aller Inder mit Hochschulausbildung. Wenn aber fast 50 Prozent aller Ghanaer mit Hochschulausbildung das Land verlassen, wird Migration zum Aderlass, den der Nutzen einer qualifizierten Diaspora nicht mehr aufwiegen kann.

Besonders deutlich wird dies bei der Abwanderung des Gesundheitspersonals aus Afrika. Sie macht alle Anstrengungen der betroffenen Länder und der Gebergemeinschaft, die Millenniumsziele im Bereich Gesundheit zu erreichen, zunichte. Es ist deshalb ein völlig inkohärentes Verhalten, wenn die Gebergemeinschaft solche Ziele verbindlich beschließt, dafür Finanzmittel bereitstellt und gleichzeitig aus einer Reihe der betroffenen Länder das Gesundheitspersonal abwirbt.

Die GCIM hat diese Fragen alles andere als überzeugend behandelt. Anwerbungsverbote aus ethischen Gründen tut sie ohne weitere Begründung als nicht empfehlenswert oder unpraktikabel ab. Auch Kompensationen erscheinen entgegen der GCIM-Empfehlungen machbar. Warum sollen nicht sogar die Migranten selbst, die in vielen Entwicklungsländern für ihre Ausbildung nichts bezahlt haben, aber davon finanziell profitieren, für solche Entschädigungen aufkommen?

Der Verdacht liegt nahe, dass die Eliten der Herkunftsländer nichts von Kompensationsregelungen halten, da ihre Familien davon betroffen wären. Arme Länder sollten aber die kostenlose Bereitstellung von Ausbildungsmöglichkeiten daran binden, dass Absolventen ihre Leistungskraft für eine Mindestdauer dem Land zur Verfügung stellen. In Anbetracht der hohen Migrationsraten gilt das besonders.


Sinnvolle Aktivitäten

Migrations- und Entwicklungsfragen sind vielfach miteinander verbunden. Die wichtigsten Handlungsfelder sind klar. An erster Stelle steht der Abbau von wirtschaftlichen Disparitäten. Unerlässlich ist eine enge Kooperation mit den Herkunftsländern, ohne die eine auch unter humanitären Gesichtspunkten akzeptable Begrenzung der illegalen Migration und eine Begrenzung des für die Entwicklung der Herkunftsländer schädlichen Brain Drain nicht möglich ist. Schließlich geht es darum, die Potenziale der Migration besser als bisher zu nutzen.

Bilateral zeichnet sich besonders Frankreich durch nennenswerte Aktivitäten aus. Im Pariser Außenministerium gibt es einen Arbeitsbereich Codéveloppement, dessen Budget 006 auf zehn Millionen Euro steigen soll. Er kümmert sich vor allem um die Einrichtung sicherer und kostengünstiger überweisungswege, die Begleitung und Beratung von Migranten bei Investitionen in ihren Heimatländern sowie um die Mobilisierung der Eliten der Diaspora für Entwicklungsaufgaben in ihren Herkunftsländern. Auch das britische Entwicklungsministerium DfID (Department for International Development) hat eine verwandte Arbeitseinheit, die indessen weitaus weniger Mittel zur Verfügung hat.

In Deutschland gibt es seit langem die vom BMZ finanzierten und von der Bundesagentur für Arbeit durchgeführten Reintegrationsprogramme, die Rückkehrern finanzielle Hilfen bei der Reintegration in ihr Heimatland anbieten. Ein demnächst beginnendes Sektorvorhaben soll diesen Ansatz im Lichte neuer Erkenntnisse ausweiten. Die Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ) hat in zwei internationalen Konferenzen die Themen Migration Hochqualifizierter und Kooperation mit der Diaspora ausgelotet. Auf dieser Basis arbeitet die GTZ nun an einer neuen Studie, die das oben genannte Sektorvorhaben vorbereitet.

Beachtliche Aktivitäten hat die Kommission der Europäischen Gemeinschaft auf den Weg gebracht. Bemerkenswert daran ist die hohe entwicklungspolitische Sensibilität, mit der sie das Thema behandelt, obwohl die Federführung in der Generaldirektion Freiheit, Sicherheit und Recht liegt. In einer Reihe von Mitteilungen setzte sich die Kommission mit unterschiedlichen Fragen auseinander. Es ging dabei um die Möglichkeiten der Verbesserung der Grenzkontrollen, die engere Kooperation mit Herkunfts- und Transitländern, die Frage der Asylgewährung auch an Personen außerhalb Europas, die Option der Zulassung einer begrenzten, legalen Migration, die Begrenzung des Brain Drain und die eigentliche Ursachenbekämpfung, nämlich die Verbesserung der wirtschaftlichen Lage für die Menschen in den wichtigen Herkunftsländern. Auch bei den UN bleibt das Thema auf der Tagesordnung – hoffentlich werden künftige Dokumente und Deklarationen noch mehr Stringenz aufweisen als der Bericht der GCIM.


Dr. Hans Werner Mundt
ist Berater des Projekts Migration und Entwicklung der Deutschen Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ).
hans-werner.mundt@gtz.de