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Glaubhaft geteilte Verantwortung?

„Versteinerte Gesichter“

Die Privatwirtschaft in die
Pflicht nehmen


04/2006 		 

[ Solide Amtsführung ]

Glaubhaft geteilte Verantwortung?


Afrikanische Regierungen wollen in Entwicklungs-, Sicherheits- und Friedensfragen enger zusammenarbeiten. Das Prinzip der Nichteinmischung gilt nicht mehr. Jetzt müssen die gemeinsamen Institutionen gestärkt werden, damit sie effektiver werden. Der African Peer Review Mechanism wird nur dann glaubwürdig sein, wenn seine Ergebnisse veröffentlicht werden.


[ Von Henning Melber ]

Seit der Jahrtausendwende haben afrikanische Regierungen gemeinsam einige sichtbare institutionelle Veränderungen herbeigeführt. In der Organisation für Afrikanische Einheit (OAU) waren die Prinzipien der staatlichen Souveränität und Nichteinmischung offizielle Normen. Im Gegensatz dazu vollzog die Nachfolgeorganisation Afrikanische Union (AU) einen paradigmatischen Wechsel hin zu kollektiver Verantwortung gegenüber Fragen menschlicher und staatlicher Sicherheit.

In Krisensituationen können die Regierungen nun kollektive Interventionen in Mitgliedstaaten beschließen. Davon haben sie bereits in mehreren Fällen erfolgreich Gebrauch gemacht. Afrikanische Führer haben als Vermittler zur Kontrolle, Eindämmung oder sogar Beendigung von Konflikten beigetragen. Der gemeinsam ausgehandelte Rückzug von Charles Taylor und die Interventionen in Togo und Darfur gehören zu den jüngsten – wenn auch nicht hundertprozentigen – Erfolgsgeschichten.

Diesen neuen politischen Willen verdeutlicht auch die Neue Partnerschaft für Afrikas Entwicklung (NEPAD), die wie keine Initiative zuvor auf lokale Ansätze für Demokratie, Menschenrechte und gute Regierungsführung setzt. Das sind Aspekte, die als unverzichtbar für die sozio-ökonomische Entwicklung gelten. Zwar wurde NEPAD nur als Wirtschaftsprogramm der AU verabschiedet, doch sollte daran festgehalten werden, dass sie viel mehr sein – und werden – sollte.

Externe Partner – vor allem die G7/8 und die EU – begrüßten die NEPAD-Perspektive schon früh und hofften, damit afrikanische Entwicklungs- und Friedensbemühungen zu unterstützen. Die NEPAD-Architekten genossen schon aufgrund der Kraft ihres Entwurfes einen Vertrauensvorschuss. Interessanterweise verkauften sie den Plan zunächst im Ausland und erst dann bei sich zu Hause. Nachdem die AU die Initiative gebilligt hatte, wurde NEPAD von den Vereinten ationen als Afrikas offizielle Entwicklungsstrategie unterstützt.

Von Beginn an jedoch wurden die NEPAD-Versprechen an den realen Erfolgen und Versäumnissen gemessen. Jeder NEPAD-Unterstützer, der sicht nicht von romantischem Afro-Optimismus blenden lässt, muss zugeben, dass der Weg lang und steinig ist. Nicht alle Ergebnisse haben bisher überzeugt – und in einigen Fällen gibt es gar keine Resultate. Das Scheitern in Simbabwe, wo die Nachbarländer noch immer davor zurückschrecken, in die katastrophalen inneren Angelegenheiten zu intervenieren, ist nur ein herausragendes Beispiel.


Gegenseitige Kontrollen und übereinkommen

Eine interessante neue Dimension im Rahmen von NEPAD eröffnet der African Peer Review Mechanism (APRM). Die Idee, dass afrikanische Regierungen ihre Leistungen gegenseitig beurteilen, markiert einen Wendepunkt in der Suche nach einer gemeinsamen Grundlage für die Zusammenarbeit. Obwohl der APRM auf Freiwilligkeit beruht, bietet er einem Land eine gute Gelegenheit, seinen internationalen Ruf zu verbessern und Unterstützung von außen einzuwerben.

Der Peer-Review-Prozess wurde weithin begrüßt und weckte hohe Erwartungen. In der Praxis jedoch werden seine Grenzen sichtbar. Viele Regierungen haben Mandat und Anwendung des APRM reglementiert und den Untersuchungsgegenstand stark eingeschränkt.

Es waren mehrere Anläufe nötig, um die Regeln des APRM zu bestimmen. Die Verhandlungen waren schwierig, viele Kompromisse waren nötig. Die afrikanischen Regierungen hatten Bedenken, der APRM könnte zu unerwünschten Untersuchungen oder gar zur Einmischung in innere Angelegenheiten führen. Die Verantwortung wurde deshalb von der UN-Wirtschaftskommission für Afrika (UNECA) auf die AU übertragen. Es spricht für sich, dass der APRM – obwohl bereits praktiziert – noch immer nicht in einem rechtlich verbindlichen Dokument wie einem Protokoll fixiert ist.

Im Ergebnis bleibt die Entscheidungsmacht bei den Ländern, die überprüft werden. Das nährt natürlich Zweifel an der Autonomie und Unabhängigkeit der jeweiligen Untersuchungsteams. Ergebnisse werden nur mit Zustimmung der betroffenen Regierung veröffentlicht. Dieselben Behörden also, die für sich beanspruchen, den anderen Rechenschaft abzulegen, können den APRM-Prozess in großen Teilen selbst steuern. Die Legitimität einer derart eingeschränkten Untersuchung ist fragwürdig – erst recht, da die beteiligten Parteien unterschiedliche Meinungen haben dürften.

Bislang zeigen die afrikanischen Länder mehr Interesse am Prozess selbst als an der öffentlichen Diskussion der Ergebnisse. Bis Anfang 2006 hatten sich knapp 30 Länder für den APRM registrieren lassen. Unter denen, die nicht dabei sind, sind – wenig überraschend – viele Problemfälle. Die ersten Ländermissionen (Ghana, Kenia, Mauritius, Ruanda) starteten 2004. Sechs weitere Missionen (Algerien, Mali, Mosambik, Nigeria, Senegal und Südafrika) folgten seither. Allerdings gibt es nur wenige sichtbare Ergebnisse, an die sich die betroffenen Länder halten müssten.

Der APRM ist als Instrument gedacht, das die kollektive Verantwortung der Gemeinschaft der afrikanischen Staaten stärken soll. Der Mechanismus könnte ein Schlüsselindikator für Regierungsführung in Afrika werden. Dazu braucht er jedoch ein Maximum an internationaler Glaubwürdigkeit. Das wiederum erfordert klare Richtlinien hinsichtlich Transparenz und Verantwortlichkeit; die afrikanische und die internationale öffentlichkeit müssen informiert werden. Die Einbeziehung nichtstaatlicher Akteure würde die Glaubwürdigkeit und damit auch die Legitimität erhöhen. Kirchen, Gewerkschaften, Universitäten, die Privatwirtschaft, unabhängige Medien sollten an dem Prozess mitwirken können.

Die größte Herausforderung ist jedoch die Frage, wie die AU und ihre Mitglieder jene Regierungen behandeln sollten, die sich nicht an die Prinzipien guter Regierungsführung halten. Bislang wird der APRM vornehmlich von den Staaten kontrolliert, die begutachtet werden. Die Länder jedoch, die kein APRM durchführen, drücken sich sogar davor, mit den vermeintlich unabhängigen Gutachtern über akzeptable Abschlußberichte zu verhandeln.

Aus der gegenwärtigen Lage ergeben sich folgende Fragen:
- Was sind die tatsächlichen Fortschritte (verglichen mit leeren Versprechen) in den Bereichen kollektive Verantwortung und gemeinsame Vorgehensweise?
- Inwiefern ist der APRM mehr als ein Club sich gegenseitig applaudierender Spieler, die zwar die Zeichen der Zeit lesen können, sich aber nicht wirklich an die Prinzipien guter Regierungsführung halten?
- Wie kann der African Peer Review Mechanism helfen, Pseudo-Legalität, die den Eindruck einer gesetzmäßigen Regierungsführung vermittelt, obwohl sie tatsächlich unethisch und unmoralisch ist, von ernsthaften Bemühungen zur Verbesserung amtlichen Handelns zu unterscheiden?
- Welche Rolle sollten Geberländer in dieser afrikanischen Initiative spielen?

Diese Fragen brauchen Antworten. Es wäre naiv, den aktuellen Stand zu feiern. Das wäre vermutlich ebenso destruktiv wie die düstere Behauptung, wir erlebten lediglich den Verkauf von altem Wein in neuen Schläuchen. Wie so oft in Zeiten sozial-politischer übergänge ist die Realität komplex und erfordert eine differenzierte Diskussion.

In jüngster Zeit gab es bemerkenswerte Bemühungen, pensionierten afrikanischen Präsidenten wichtige Aufgaben zu übertragen. Dadurch soll ihr Einfluss auf die Innenpolitik neutralisiert werden, damit sie die ihnen nachfolgenden Regierungen nicht weiter behindern. Soweit möglich werden sie zu Förderern guter Regierungsführung gemacht. Das ist eine ziemliche Herausforderung, war doch ihre eigene Herrschaft in vielen Fällen kaum durch gute Regierungsführung geprägt. Dennoch ist es ermutigend zu erleben, wie schnell die Zahl der friedlichen und verfassungsgemäßen Machtwechsel in Afrika wächst. Auf der anderen Seite deuten die jüngsten Schritte einiger Führer (besonders Museveni in Uganda, Kérékou in Benin und selbst Obasanjo in Nigeria) darauf hin, dass die Idee begrenzter Amtszeiten offenbar noch längst nicht allgemein akzeptiert ist.

Trotz solcher Rückschritte ist es nicht zu leugnen, dass sich Regierungsführer heute öfter als früher verfassungsgemäß verabschieden. Dieser Trend mag noch nicht stark genug sein, um die betroffenen Länder dauerhaft zu Demokratien zu machen. Er verdeutlicht jedoch die beträchtlichen Fortschritte seit der Generation von Despoten, die an der Spitze kleptokratischer Regime vor nicht allzu langer Zeit Afrika beherrschten. Die AU, NEPAD und der APRM dürften unter den afrikanischen Eliten durchaus die Idee einer gemeinsamen Verantwortung und die Beachtung demokratischer und menschenrechtlicher Prinzipien stärken. Wir sollten uns davor hüten, jede Veränderung als bedeutungslos und lediglich symbolisch abzutun. Prozesse sozialer Transformation waren schon immer zeitaufwendig.


Dr. Henning Melber
ist Forschungsdirektor des Nordic Africa Institute in Uppsala, Schweden. Teile dieses Artikels wurden für ein Treffen von nordischen und afrikanischen Außenministern zu Beginn dieses Jahres verfasst.
Henning.Melber@nai.uu.se