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Tribüne
Glaubhaft geteilte Verantwortung?
„Versteinerte Gesichter“
Die Privatwirtschaft in die
Pflicht nehmen
04/2006
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[ Weltbank ]
Die Privatwirtschaft in die Pflicht nehmen
[ Von Qays Hamad und Jürgen Zattler ]
Die International Finance Corporation, die Weltbank-Tochter, die Privatinvestitionen in Entwicklungsländern fördert,
hat sich neue Umwelt- und Sozialstandards gegeben. Sie verpflichten die IFC-Kunden stärker als früher, aus eigener
Kraft für entwicklungsfreundliche Projekte zu sorgen. Die Behauptung von Kritikern, die IFC entledige sich damit ihrer
Verantwortung, ist falsch: Auch künftig wird jedes Projekt streng kontrolliert.
Die Umwelt- und Sozialstandards der Weltbank (Safeguard Policies) dienen dem Schutz von Bevölkerung und
Umwelt vor schädlichen Projektauswirkungen. Mit der Zeit haben auch Weltbank-Töchter wie die IFC,
die Privatinvestitionen in Entwicklungsländern fördert, diese Standards übernommen. Das war nicht
immer optimal, da die Weltbank-Verfahren üblicherweise Auflagen an staatliche Partner formulieren, die von
Privatunternehmen – den Kunden der IFC – nicht erbracht werden können
(zum Beispiel Gesetzesänderungen).
Im Frühjahr 2003 erklärte der unabhängige IFC-Ombudsmann (Compliance Advisory Ombudsman), die
IFC-Safeguards müssten aktualisiert werden. Dabei sollten auch die Ergebnisse von internen und externen Evaluierungen
wie des Extractive Industries Review berücksichtigt werden. Bis zum Frühjahr 2004 hatte die IFC ihre Standards
komplett überarbeitet, Ende Februar dieses Jahres wurden sie vom Exekutivdirektorium verabschiedet und im Mai
werden sie in Kraft treten.
Die wesentliche Neuerung der überarbeiteten Standards besteht darin, dass sie die Unternehmen deutlich stärker
in die Pflicht nehmen, selbständig mögliche Schäden für Mensch und Umwelt zu ermitteln, Strategien
zur Schadensbegrenzung zu entwerfen und dafür zu sorgen, dass diese Strategien auch befolgt werden. Dies trägt
der geforderten Entwicklungsorientierung von IFC-Projekten Rechnung. Die zehn Weltbank-Schutzstandards (Safeguards)
werden in acht neue „Performance Standards“ übersetzt, die künftig für alle IFC-Projekte
verbindlich gelten.
Inhaltlich decken die neuen Standards weit mehr Bereiche ab als die alten, zum Beispiel Arbeitsbedingungen,
Gesundheit und Sicherheit. Unter anderem regeln die Standards erstmals das Wirken von Sicherheits- und Wachdiensten
privater Projektbetreiber. Das Vorgehen solcher Sicherheitsdienste gegen Anwohner hat in der Vergangenheit wiederholt
zu Problemen geführt. Neu ist auch, dass am Ende der Konsultationen die betroffenen Gemeinden dem Projekt auf
möglichst breiter Basis zustimmen müssen (Broad Community Support). Die Unternehmen sind verpflichtet,
Beschwerdeausschüsse und Schlichtungsstellen einzurichten, um den Anwohnern auch nach Projektbeginn angemessenen
Einfluss zu sichern.
Der flexible Charakter des neuen Ansatzes zog schnell den Vorwurf nichtstaatlicher Organisationen nach sich, die Standards
würden aufgeweicht. Tatsächlich aber werden sie in einzelnen Bereichen deutlich strenger. So enthalten die
Vorgaben neuerdings alle Kernarbeitsnormen der Internationalen Arbeitsorganisation. Künftig gelten in allen IFC-Projekten
Versammlungs- und Organisationsfreiheit für Arbeitnehmer, einschließlich des Rechts auf Kollektivverhandlungen.
Das ist im Weltbankkontext ein absolutes Novum. Auch die Umweltrichtlinien, die derzeit noch überarbeitet werden
(mit Unterstützung von Bundesentwicklungs- und Bundesumweltministerium), werden künftig deutlich schärfer
sein als bisher. Eine zusätzliche Neuerung ist das so genannte „Development Impact Reporting“, das die IFC
verpflichtet, jährlich darzulegen, welchen Entwicklungsbeitrag die von ihr geförderten Projekte in den
Partnerländern geleistet haben.
Die neuen Standards klären zudem die Rollenaufteilung zwischen IFC und den Unternehmen. Letztere sind als
Projektträger für das Management der Umwelt- und Sozialauswirkungen verantwortlich. Die IFC hingegen
kontrolliert die Umwelt- und Sozialverträglichkeitsprüfung (USVP) sowie das darauf aufbauende
Managementprogramm (Action Plan) des Kunden, fordert bei Bedarf Verbesserungen und überwacht die
Implementierung. In der Vergangenheit war den Unternehmen nicht immer klar, welche Anforderungen sie erfüllen
müssen, um den Safeguard Policies zu genügen: Es war nicht immer eindeutig geregelt, ob die IFC oder die
Unternehmen für die Einhaltung der Standards verantwortlich waren. Künftig liegt die Einhaltung primär
in der Verantwortung des Unternehmens, während die IFC für die überwachung zuständig ist. Dieser
Paradigmenwechsel zielt darauf ab, in Unternehmen und Partnerländern langfristig Kapazitäten zum Management
von Umwelt- und Sozialauswirkungen aufzubauen und dadurch die Ownership zu stärken.
Eine weitere Folge dieser Rollenverteilung ist, dass die IFC zunächst die Kapazitäten eines Unternehmens für
ein umwelt- und sozialverträgliches Projektmanagement und seine bisherigen Leistungen (Track Record) prüft. Auf dieser
Basis entscheidet die IFC, ob eine Zusammenarbeit grundsätzlich möglich ist. Anschließend ermittelt sie, welche
Kapazitäten das Unternehmen noch aufbauen muss, um einen entwicklungsfreundlichen Projektverlauf zu gewährleisten.
Kritiker werfen der IFC vor, die Unternehmen könnten sich von nun an selbst die Umweltverträglichkeit ihrer
Projekte attestieren. Das ist so nicht richtig. Zwar sollen Unternehmen künftig ihre USVP weitgehend selbst anfertigen,
anstatt externe Gutachter zu beauftragen. Doch die IFC wird wie bisher jede ihr vorgelegte USVP eingehend prüfen –
und sie bleibt diesbezüglich den Anteilseignern gegenüber verantwortlich. Zudem kann die IFC in Zweifelsfällen
nach wie vor jederzeit zusätzliche USVPs anfordern oder selbst in Auftrag geben. Bei Projekten, die indigene Völker,
Biodiversität und kulturelles Erbe betreffen, sind ohnehin externe Prüfungen vorgeschrieben, da in diesen Bereichen
spezielle Kenntnisse erforderlich sind.
Externe Prüfungen nicht immer besser
Die bisherige Praxis hat außerdem gezeigt, dass externe Prüfungen nicht notwendig besser oder unabhängiger sind.
Auch eine Beratungsfirma, die im Auftrag eines Unternehmen eine USVP durchführt, hat ein kommerzielles Interesse an
Folgeaufträgen. Das heißt, sie ist keineswegs völlig unabhängig von den Interessen ihres Auftraggebers –
was durchaus dazu verleiten kann, diesem ein Gefälligkeitsgutachten auszustellen. Dadurch, dass die Unternehmen die Prüfung
erstellen, soll Sensibilität für das Thema geschaffen und gewährleistet werden, dass die Prüfungsergebnisse
frühzeitig in das Projektdesign einfließen. Externe Prüfungen dagegen hatten in der Vergangenheit allzu oft den
Charakter lästiger Pflichtübungen.
In der Debatte um die Revision der Standards haben Kritiker mitunter den Eindruck vermittelt, mit IFC-Projekten unter dem alten
Safeguard-Regime habe es nie Probleme gegeben. Tatsächlich aber hat der rein auflagenorientierte Ansatz bei privatwirtschaftlichen
Projekten oft nicht gut funktioniert. Zu häufig wurden die Auflagen als Hindernisse betrachtet, die es möglichst zu umgehen galt,
anstatt den beabsichtigten Schutz zu erwirken. Der neue Ansatz dagegen zwingt die IFC, genau zu prüfen, wie fähig und willens
ein Unternehmen ist, Kompetenzen im Umwelt- und Sozialbereich aufzubauen.
Deutschland hat der Neufassung der Standards zugestimmt, nachdem das Entwicklungsministerium eine Reihe von zentralen änderungen
durchsetzen konnte. Dazu zählen vor allem:
- Umwelt- und Sozialverträglichkeitsanalysen sowie jede relevante Information des Managementprogramms (Action Plan) zur
Vermeidung von Schäden müssen vor den Konsultationen mit der betroffenen Bevölkerung und der Abnahme durch
die IFC veröffentlicht werden.
- Die unabhängige Evaluierungsabteilung der Weltbank wird die ersten Erfahrungen mit dem neuen Ansatz nach 18 Monaten
kritisch prüfen. Dadurch können Defizite rechtzeitig offen gelegt und behoben werden.
- Besonderes Gewicht legt das BMZ dabei auf die Evaluierung der unternehmensinternen Umwelt- und
Sozialverträglichkeitsprüfungen, um deren Qualität und die Angemessenheit der Kriterien für
die Heranziehung externer Gutachter sicherzustellen.
Die IFC steht nun vor der Herausforderung, das neue Verfahren anzuwenden. Das setzt voraus, dass sie ihre Mitarbeiter
entsprechend qualifiziert und motiviert. So ist vorgesehen, Manager von Projekten mit guter entwicklungspolitischer
Bilanz nach einem neuen System personalpolitisch besonders zu belohnen. Des Weiteren soll eine neue Abteilung für „
Entwicklungseffektivität“ (Development Effectiveness) aufgebaut und in den Apparat integriert werden. Und nicht zuletzt wird
die IFC deutlich mehr als bisher in die Prüfung ihrer Kunden und den Aufbau von Umwelt- und Sozialkompetenzen der Unternehmen
investieren müssen.
Die so genannten äquator-Banken –rund 40 private und öffentliche Finanzinstitute aus aller Welt, die freiwillig die
alten IFC-Safeguards übernommen hatten – haben bereits angekündigt, auch die neuen Standards zu übernehmen.
Damit ist gewährleistet, dass es in der internationalen Projektfinanzierung auch künftig zu keinem Wettlauf nach unten kommt,
sondern weiterhin die hohen IFC-Standards gelten.
Dr. Jürgen Zattler
ist Leiter des BMZ-Referats „Weltbank, IWF, Entschuldung“.
zattler@bmz.bund.de
Qays Hamad
ist Referent in demselben BMZ-Referat und zuständig für Grundsatzfragen und sektorale Themen der Weltbank.
hamad@bmz.bund.de
Im Internet:
www.ifc.org/policyreview
www.equator-principles.com
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