Beiträge aus dem
Schwerpunkt

Gelenkte Privatwirtschaft – erfolgreich in Ostasien

Ghana: Probleme bei Privatsektorförderung

Afghanistan: Zuckerproduktion statt Opiumanbau

Mit Direktinvestitionen die Armut bekämpfen

Einbindung in Wertschöpfungsketten führt zum Erfolg


05/2005 		 

Gelenkte Privatwirtschaft

Ohne eine wachsende, von einem dynamischen Privatsektor angetriebene Wirtschaft ist Armutsbekämpfung nicht möglich. Doch eine reine Marktstrategie bewirkt nur, dass die Unternehmensgewinne wachsen; der Entwicklung einer Volkswirtschaft dient sie nicht. Japan und die ostasiatischen Tigerstaaten haben es anders gemacht: Ein starker Staat lenkt die Privatwirtschaft in die richtige Richtung. Die Entwicklungspolitik sollte sich an diesem Erfolgsmodell orientieren.


[ Von Reinold E. Thiel ]

Cashewnüsse, das beliebte Knabberzeug zum abendlichen Bier, sind ein wichtiges Wirtschaftsgut für eine Reihe afrikanischer Länder. Tansania und Guinea-Bissau haben (oder hatten) einen Anteil von je acht Prozent an der Weltproduktion, Côte d’Ivoire sechs Prozent, Mosambik drei Prozent. Noch deutlicher wird ihre Bedeutung beim Blick von innen: Für Mosambik waren sie lange Zeit das zweitwichtigste Exportgut (nach Zucker). Heute haben in Mosambik und Tansania die meisten der Fabriken, die Cashewnüsse für den Export verarbeiteten, den Betrieb eingestellt. Schuld daran ist die Privatisierungs- und Liberalisierungspolitik von Weltbank und Internationalem Währungsfonds. Was ist geschehen?

Mosambik hatte eine Industrie aufgebaut, in der die Cashews für den Export verarbeitet wurden. Auf Verlangen der Weltbank wurden 1994-95 die 18 staatseigenen Betriebe mit ihren etwa 10 000 Arbeitnehmern privatisiert, sie gingen in die Hand lokaler Unternehmer. Kaum war das geschehen, veröffentlichte die Weltbank eine Studie, wonach die Industrie so ineffizient sei, dass das Land mit der Cashew-Verarbeitung Verluste mache. Lohnender sei es, die Nüsse unverarbeitet nach Indien zu exportieren: Die Exporterlöse des Landes würden steigen, ebenso die Einnahmen der Bauern. Die mosambikanische Regierung hatte den Export unverarbeiteter Nüsse bis dahin verboten, um die eigene Industrie zu schützen. Die Finanzorganisationen machten nun die Öffnung des Exports zur strikten Bedingung für weitere Kredite, und die Regierung sah sich gezwungen, das Verbot aufzuheben. Die Folge war, dass der Großteil der Betriebe seine Produktion einstellen musste (2003 arbeiteten noch 7 von 18). Aber die Bauern erhielten nicht mehr als vorher (den Profit steckten die Zwischenhändler ein), die Fabrikarbeiter lagen auf der Straße, und schließlich sanken auch die Exporterlöse: 1971 hatte Mosambik für 151 Millionen Dollar Cashews exportiert, 2001 waren es nur noch 11,5 Millionen Dollar.

Später stellte die Weltbank in einer von Präsident Wolfensohn persönlich veranlassten Studie fest, die der mosambikanischen Regierung aufgezwungene Politik sei absolut falsch gewesen und müsse aufgegeben werden. Die indische Cashew-Industrie sei nur deshalb profitabel, weil sie von ihrer Regierung subventioniert werde, und in Mosambik wäre schon der durch die Verarbeitung geschaffene Mehrwert ein Grund gewesen, die Industrie am Leben zu erhalten. Aber die ist inzwischen ruiniert. Die neueste Entwicklung ist, dass im Februar 2005 zwei transnationale Unternehmen – OLAM aus Singapur und die US-amerikanische Techno-Service – eine Partnerschaft begründet haben, um in vier afrikanischen Ländern (darunter Mosambik) die Cashew-Industrie in Gang zu bringen. OLAM ist der weltweit größte Verarbeiter von Cashewnüssen und beherrscht auch den indischen Markt, Techno-Service hat die neueste Technologie. Die internationalen Konzerne übernehmen.


Im Dienst internationaler Konzerne

Natürlich könnte das Auftreten von OLAM und Techno-Service ein Zufall sein. Aber eine Erklärung könnte sich auch aus einem Buch ergeben, das 2004 auf der Bestsellerliste der New York Times stand: „Bekenntnisse eines Economic Hit Man“ von John Perkins. Der Autor schildert, wie er in amerikanischem Auftrag in allen Kontinenten unterwegs war, um „mit viel Geld Regierungen von Dritte-Welt-Ländern in ein Netzwerk aus US-Interessen hineinzuziehen und sie in eine finanzielle Abhängigkeit zu befördern, die sie für die USA wirtschaftlich und politisch steuerbar macht“. Perkins schildert ähnliche Fälle wie den obigen, aber auch solche wie den des iranischen Ministerpräsidenten Mossadegh, der die amerikanischen Ölfirmen verstaatlichte und daraufhin aus dem Amt geputscht wurde. Genannt werden auch Firmen wie Bechtel und Halliburton, die kürzlich in Irak eine unrühmliche Rolle spielten. Immer geht es darum, die Möglichkeiten zu autonomen nationalen Wirtschaftsentscheidungen zu beschneiden und die Länder in Abhängigkeit zu bringen.

Auch der folgende Fall (nicht von Perkins genannt) passt in diese Reihe: Ghana hat Bauxitvorräte, die zu den weltweit größten gehören. Als der Staat 1957 unabhängig wurde, war es ein vorrangiges Ziel von Präsident Nkrumah, diese nutzbar zu machen. Dazu waren vier Dinge notwendig: Der Abbau des Bauxits, eine Aluminiumschmelze, die Erzeugung der notwendigen Energie und ein Hafen. Letzteren baute das Land mit eigenen Mitteln, die Kolonialregierung hatte einen gefüllten Tresor hinterlassen. Den Volta-Staudamm, der die Produktion von preisgünstigem Strom erlaubte, finanzierte ein amerikanischer Kredit (nachdem Nkrumah gedroht hatte, die Sowjetunion um einen Kredit zu bitten). Die Aluminiumschmelze VALCO errichtete ein amerikanisches Konsortium (Kaiser/Reynolds). Blieb das Wichtigste: die Bauxitmine. Aber diese, so ließ man Nkrumah wissen, könne man nun nicht auch noch finanzieren. Ein Vertrag sah vor, dass zehn Jahre lang das Zwischenprodukt Tonerde importiert werden sollte: aus dem fernen Jamaika. Nach zehn Jahren würde man weitersehen. 1965 lieferte der Volta-Damm den ersten Strom, 1966 wurde die Aluminiumproduktion aufgenommen, 1967 wurde Nkrumah gestürzt. Die Gerüchte sind nie verstummt, dass dies mit amerikanischer Hilfe geschah. Die Bauxitvorräte in Kibi, nicht weiter als 100 km vom Hafen Tema entfernt, wurden nie abgebaut, der Knebelvertrag blieb bis zuletzt in Kraft. Da die Tonerde zollfrei importiert und das Aluminium zollfrei exportiert werden durften, hatte Ghana nie größere Vorteile von dem Projekt. 2004 wurde VALCO von Kaiser an Ghana verkauft – bei teurerem Strom warf das Werk nicht mehr genügend Profit ab. Der Bauxitabbau wird nun wieder diskutiert.

Die Cashewnuss-Industrie in Mosambik und die Aluminiumschmelze in Ghana, beide Fälle machen deutlich, welchen Segen die Privatwirtschaft mit sich bringen kann – für die internationalen Konzerne, nicht für die betroffenen Länder. In beiden Fällen war der Staat zu schwach, um die Interessen der eigenen Volkswirtschaft gegen die Unternehmen und deren strategische Verbündete zu schützen. Das ist die eine mögliche Spielart privatwirtschaftlicher Entwicklung.


Geplante Entwicklung in Ostasien

Es gibt eine andere, die sich in den ostasiatischen Tigerländern manifestierte – zunächst in Japan, dann nach dessen Vorbild in Südkorea und Taiwan, schließlich auch in Malaysia und Thailand. Diese Länder haben ihre eigene Volkswirtschaft entwickelt, den Lebensstandard der Bevölkerung erhöht, die Armut praktisch beseitigt. Auch diese Länder haben den privatwirtschaftlichen, den kapitalistischen Entwicklungsweg eingeschlagen, aber mit einer Besonderheit: Der Staat hat dabei die führende Rolle für sich reserviert. Das ist nicht zu verwechseln mit der staatseigenen Wirtschaft der sozialistischen Länder; hier handelt es sich um das Modell einer vom Staat gelenkten Privatwirtschaft.

Japan, bereits vor dem 2. Weltkrieg ein Industrieland, musste nach dem Krieg seine Wirtschaft wieder aufbauen. Das geschah in enger Zusammenarbeit zwischen der Regierung und den Unternehmen, durch „administrative guidance“. Wichtigste staatliche Akteure waren das Ministry of International Trade and Industry (MITI), die Economic Planning Agency (EPA) und die Nationalbank. In den staatlichen Stellen gab es Spiegeleinheiten zu jenen Branchen der Industrie, in denen die Planer das größte Entwicklungspotenzial sahen. Diese Branchen wurden vom Staat gezielt gefördert, durch Vorzugskredite, subventionierte Einfuhr moderner Werkzeugmaschinen, Ausbau der Infrastruktur, Zuschüsse für gemeinsame Forschungsprojekte und die Verhinderung übermäßiger Konkurrenz. Für längere Zeit wurde der japanische Markt gegen Importe abgeschirmt, bis die eigene Industrie konkurrenzfähig war und selbst exportieren konnte. Diese Strategie war so wirkungsvoll, dass Japan bald zum leistungsfähigen Konkurrenten der alten Industrieländer wurde.

Die Entwicklung in den „kleinen Tigerstaaten“ folgte nicht in allem dem japanischen Modell, aber die Ähnlichkeiten sind größer als die Unterschiede. In Südkorea war die staatliche Steuerung rigoroser als in Japan – eine „Entwicklungsdiktatur“ –, aber die Instrumente waren ähnlich. Akteure der wirtschaftlichen Entwicklung waren vor allem die großen privaten Konzerne, die Chaebol, vergleichbar den Keiretsu in Japan. Eine enge Verbindung zur Staatsbürokratie ergab sich außer durch die staatlichen Planungsvorgaben auch daraus, dass die Unternehmen bevorzugt Beamte aus Regierungsbehörden als Führungskräfte rekrutierten. In Taiwan war zu Beginn der Anteil der staatseigenen Industrie höher (56 Prozent der industriellen Wertschöpfung in 1952), auch in den 70er und 80er Jahren wurden noch öffentliche Unternehmen in Industriezweigen mit hohen Investitionskosten gegründet (Stahl, Schiffbau, Automobile), die später privatisiert wurden. Aber bereits ab Mitte der 60er Jahre kam es zu einem raschen Wachstum im Bereich der Klein- und Mittelunternehmen, die schon 1988 einen Exportanteil von 65 Prozent erreichten. In beiden Ländern stand am Anfang der Entwicklung eine Bodenreform, die den Grund für eine gleichmäßige Verteilung des Wohlstands legte und zugleich die Mittel für die industrielle Entwicklung verfügbar machte.

Die Tigerstaaten der zweiten Generation, Malaysia, Thailand und Indonesien, folgten wieder, mit Variationen, dem gleichen Modell. Malaysias langjähriger Ministerpräsident Mahathir grenzte sich mit seiner Look-East-Policy ausdrücklich vom europäisch-amerikanischen Vorbild ab. Das Gesetz für Pionierindustrien von 1958 gab hier die Richtung vor, später abgelöst vom Investment Incentives Act. Die anderen Länder hatten ähnliche Gesetze.

Ein entscheidender Faktor in all diesen Ländern war, dass es (mit unterschiedlich starker Ausprägung) eine rationale Bürokratie (im Sinne von Max Weber) gab, die nicht von vornherein den Staat als Beute betrachtete. Auch hier gab und gibt es Korruption, aber zugleich die Einsicht, dass man erst investieren muss, um dann abschöpfen zu können. Nach dem Muster von MITI und EPA in Japan wurden staatliche Planungsbehörden eingerichtet, aus denen die politischen Vorgaben für die wirtschaftliche Entwicklung kamen: Der Economic Planning Board in Korea, der Council for Economic Planning and Development in Taiwan, die Economic Planning Unit in Malaysia, der National Economic and Social Development Board in Thailand. Hier war die intellektuelle Elite der Beamtenschaft versammelt, Rezepte von außen wurden nur soweit befolgt, wie sie dem Lande nützten, und ausländische Investitionen (im Prinzip durchaus erwünscht) wurden strikten Bedingungen unterworfen. Dass diese Politik gut für die Bevölkerung der Länder war, bestätigt der Hamburger Asien-Experte Oskar Weggel: „Erstaunlicherweise hat dieses Wachstum keineswegs zu Einkommensverzerrungen, sondern im Gegenteil zu einer weltweit fast einzigartigen Gleichverteilung geführt.“ In einer dritten Generation folgen inzwischen Festland-China und Vietnam dem Modell, haben aber noch nicht den gleichen Entwicklungsstand erreicht.


Lehren für die armen Länder

Die ostasiatischen Länder sind weltweit die einzigen, die ein ähnlich hohes wirtschaftliches und soziales Entwicklungsniveau erreicht haben wie Europa und seine Derivate in Nordamerika und Australien. Weder der reale Sozialismus in Osteuropa noch der anarchische Kapitalismus in Lateinamerika haben vergleichbare Ergebnisse erzielt. Es muss also die Frage gestellt werden, welche Schlussfolgerungen aus den asiatischen Erfahrungen für den armen Rest der Welt abzuleiten sind. Meine These ist, dass nicht Marktliberalismus, sondern gelenkte Privatwirtschaft das Modell ist, an dem aufsteigewillige Volkswirtschaften sich orientieren sollten.

Das Modell des Washington Consensus hat versagt, darüber kann kein Zweifel mehr bestehen. Aber als Post-Washington-Consensus an seine Stelle getreten ist einstweilen nur eine vage Orientierung in Richtung auf Armutsbekämpfung, ohne dass irgend jemand wüsste, welche Instrumente dafür wirksam eingesetzt werden könnten. „Gegenwärtig bestehen ... nur begrenzte Kenntnisse darüber, welche politischen Maßnahmen zu ergreifen sind, um die Breitenwirksamkeit wirtschaftlicher Wachstumsprozesse zu erhöhen“, schreibt die KfW Entwicklungsbank in der Begründung für ihr Forschungsvorhaben „Operationalizing Pro-Poor Growth“. Hoffnungen richten sich vor allem auf eine Steigerung der Entwicklungshilfe, mit der dann der soziale Sektor ausgebaut werden soll. In den Poverty Reduction Strategy Papers, der wichtigsten Errungenschaft der neueren Armutspolitik, ist von wirtschaftlicher Entwicklung fast nie die Rede. Und dies, obwohl niemand bezweifelt, dass Wirtschaftswachstum eine notwendige Voraussetzung für Armutsbekämpfung ist.

Immer noch gilt als der Weisheit letzter Schluss für die Anregung wirtschaftlicher Entwicklung „ein günstiges Umfeld zu schaffen“. Dabei ist längst offensichtlich geworden, dass das allein nur dazu führt, dass Investoren, inländische wie ausländische, zum Rosinenpicken verleitet werden. Sie suchen sich eine einzelne lohnende Investition (Aluminium in Ghana), die aber nicht zur Entwicklung der Volkswirtschaft beiträgt, sondern nur auf den Shareholder Value, auf den Börsenwert des Unternehmens abzielt.

Dabei wussten die frühen Entwicklungsökonomen, in den 50er und 60er Jahren, Leute wie Hirschman, Nurkse und Rosenstein-Rodan, es längst besser. Hirschman erwartete Anschub für die Entwicklung durch forward and backward linkages, also durch Weiterverarbeitungsketten, und Rosenstein-Rodan sprach vom big push, von der gleichzeitigen Förderung mehrerer Industriebereiche. Die Namen dieser Entwicklungstheoretiker sind zu Unrecht vergessen. Paul Krugman, einer der angesehensten heutigen Ökonomen, stellte schon 1994 fest, dass die von ihm so genannte high development theory „neu gelesen letztlich doch sehr sinnvoll war“.

Wenn die deutsche Entwicklungspolitik wirklich daran interessiert ist, in Zusammenarbeit mit privaten Partnern, die wirtschaftliche Entwicklung von Ländern der Dritten Welt in Gang zu bringen, dann sollte sie in einigen oder wenigstens einem ihrer Schwerpunktländer versuchen, vom ostasiatischen Modell zu lernen. Das bedeutete, dass als erstes die Etablierung eines Planning Board zu unterstützen wäre. Dazu müsste eine Anzahl gut ausgebildeter und gut motivierter Planer und Ökonomen dieses Landes von dort, wo sie jetzt arbeiten (Europa, Amerika, internationale Organisationen), zurückgeholt und mit auskömmlichen Gehältern versehen werden. Mit ihnen zusammen müsste eine ökonomische und soziale Perspektivplanung für das Land entworfen werden, die mehr wäre als eine Wunschliste. Schließlich müssten genügend Finanzmittel bereitgestellt werden, um diese Planung umzusetzen – unter anderem, um mit entsprechenden steuerlichen und sonstigen Anreizen (nicht mit Rentenprivilegien) private Investoren ins Land zu holen. Dies wäre ein Projekt, das langen Atem erfordert – wenigstens 20 Jahre, mit zunächst hoher, dann abnehmender deutscher Beteiligung. Voraussetzung hierfür wäre allerdings, dass das Land von zahlreichen der Liberalisierungsauflagen von Weltbank und IWF befreit würde – es müsste die selbe Leiter benutzen dürfen, auf der früher andere Länder nach oben gekommen sind.




Reinold E. Thiel
war bis Ende 2003 Chefredakteur von E+Z/D+C und arbeitet seither als freier Autor.
ret-gzt@t-online.de


Literatur
Draguhn, Werner (Hg.), 1993: Neue Industriekulturen im pazifischen Asien.
Hamburg: Deutsches Übersee-Institut
Krugman, Paul, 1994: The rise and fall of development economics, in: Rodwin, Lloyd, Donald A. Schon (Hg.): Rethinking the development experience.
Washington: Brookings Institution Press
Perkins, John, 2005: Bekenntnisse eines Economic Hit Man.
Gütersloh: Riemann
Voss, Sönke, 2002: Das Volta-Projekt in Ghana. Examensarbeit. Kiel.
Im Internet: http://www.soenkevoss.de
Weggel, Oskar, 1999: Wie mächtig wird Asien? München: C.H. Beck