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Mit Direktinvestitionen die Armut bekämpfen
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05/2005
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Mit Direktinvestitionen Armut bekämpfen
Ausländische Direktinvestitionen gelten vor allem als wichtige Kapitalquelle. Die Unternehmen bringen aber auch Technologien, Fachwissen und Arbeitsplätze mit. Sie schaffen Verbindungen zu lokalen Firmen und helfen damit, einen starken einheimischen Privatsektor aufzubauen. Um jedoch aus Direktinvestitionen Nutzen zu ziehen, müssen arme Länder kluge Strategien entwickeln. Die Investitionen, die angelockt werden sollen, müssen zu den lokalen Entwicklungsprioritäten passen.
[ Von Taffere Tesfachew und Karl P. Sauvant ]
Die wichtige Rolle einheimischer Investitionen für die Millenniumentwicklungsziele ist unstrittig. In diesem Artikel geht es um die Frage, wie Investitionen aus dem Ausland zur Armutsbekämpfung beitragen können. Wir gehen davon aus, dass auch sie eine wichtige Rolle spielen. Direktinvestitionen verringern jedoch nicht von selbst die Armut. Vielmehr ist dafür eine umsichtige Planung erforderlich. Für arme Länder ist es jedoch aus drei Gründen unerlässlich, ausländische Direktinvestitionen ins Land zu locken: um dem Dilemma der Armutsfalle zu entgehen; um an der internationalisierten Produktion teilzuhaben; und um vom Wissens- und Technologietransfer zu profitieren.
Die Mittel zur Entwicklungsfinanzierung sind in armen Ländern eng begrenzt. Eine neuere UNCTAD-Studie über die am wenigsten entwickelten Länder (LDCs) zeigt, dass die einheimischen Ressourcen für Investitionen und öffentliche Dienste in den „armen“ und den „ärmsten“ LDCs ungefähr 24 beziehungsweise 15 Prozent des Bruttoinlandproduktes betragen. Der Durchschnitt in den Entwicklungsländern außerhalb der LDC-Gruppe beträgt 35 Prozent, in Schwellenländern sogar 40 bis 45 Prozent.
Das niedrige Investitionsniveau in den LDCs spiegelt die niedrigen Einkommen und Sparvermögen in diesen Ländern. Die Sparquote liegt in „armen“ LDCs durchschnittlich bei etwa 12 Prozent und ist damit nur halb so hoch wie in Nicht-LDC-Entwicklungsländern. In den ärmsten LDCs ist die Situation noch schlimmer: Hier beträgt die Quote nicht mehr als zwei bis drei Prozent. Diese Länder befinden sich in einer Armutsfalle. Sie brauchen daher externe Mittel. Einen großen Teil der Lücke deckt die offizielle Entwicklungshilfe. Doch private Kapitalzuflüsse, und insbesondere ausländische Direktinvestitionen, spielen seit einiger Zeit eine zunehmend wichtige Rolle.
Von internationalisierter Produktion profitieren
In den vergangenen drei Jahrzehnten haben ausländische Direktinvestitionen und transnationale Unternehmen in der globalen Wirtschaft stark an Gewicht gewonnen. Weltweit gibt es heute über 61000 grenzüberschreitend operierende Unternehmen mit mindestens 900 000 Tochtergesellschaften. Im Jahr 2003 beschäftigten transnationale Unternehmen über 54 Millionen Angestellte in ihren ausländischen Tochtergesellschaften – 1985 waren es erst 19 Millionen gewesen. All das ist das Ergebnis hoher Zuströme von ausländischen Direktinvestitionen, die im Jahr 2000 fast 1,4 Billionen US-Dollar erreichten. Seitdem sind die Zuflüsse zwar zurückgegangen, im vergangenen Jahr erholten sie sich jedoch und stiegen wieder leicht auf 612 Milliarden Dollar.
Die regionale Verteilung der weltweiten Direktinvestitionen ist stark auf die entwickelte Welt konzentriert. In die am wenigsten entwickelten Länder fließt nur ein Prozent der Gesamtsumme (siehe Grafik). In den Entwicklungsländern insgesamt haben sich die Zuflüsse jedoch in den letzten Jahren beträchtlich erhöht.
Ausländische Direktinvestitionen werden oft in erster Linie als Kapitalquelle angesehen. Durch geeignete Politik können sie jedoch auch zum Transfer von anderen materiellen und nichtmateriellen Werten beitragen. Dazu gehören Technologie, Fachkenntnisse sowie Management- und Marketingexpertise. Ausländische Direktinvestitionen führen zudem neue Produkte und Produktionsprozesse ins Gastland ein. Investitionen in die Rohstoffförderung tragen manchmal zum Ausbau grundlegender Infrastruktur bei, manchmal jedoch entstehen lediglich wirtschaftliche Enklaven mit begrenzter Wirkung auf die lokale Ökonomie. Investitionen aus dem Ausland können zudem den Zugang zu externen Märkten eröffnen und Arbeitsplätze schaffen.
Allerdings bedarf es gezielter politischer Maßnahmen und Investitionsförderungsstrategien, um diesen potenziellen Nutzen zu verwirklichen. Jedes Land muss diejenigen Investitionen anlocken, die den meisten Nutzen versprechen. Die Kosten einer solchen Politik müssen gegen die späteren Gewinne sorgfältig abgewogen werden. Restriktive Maßnahmen schrecken Investoren eher ab. Auf der anderen Seite können zu großzügige Anreize die knappen finanziellen Ressourcen eines Landes überstrapazieren oder einheimische Betriebe benachteiligen, ohne dass die angeworbenen Investitionen sich bezahlt machen. Der Wettbewerb um Investitionen kann zudem bei Standortbedingungen zu einem Wettlauf nach unten zwischen den Staaten führen.
Kluge Investitionsstrategien ausarbeiten
Bei der Gestaltung einer Strategie zur Anwerbung von ausländischen Direktinvestitionen ist es wichtig, die nationalen Entwicklungsprioritäten zu beachten. Es ist nicht ungewöhnlich, dass ein Land vorrangig die exportorientierte Landwirtschaft unterstützt, um den ländlichen Sektor zu fördern, sich gleichzeitig jedoch um Investitionen im Bergbau und im verarbeitenden Gewerbe bemüht. Die Investment Policy Reviews, die UNCTAD auf Wunsch für Mitgliedstaaten durchführt, bringen solcherart Widersprüche immer wieder zutage.
Es gibt jedoch auch viele Beispiele für intelligente Strategien, zum Beispiel aus Costa Rica. Die Regierung dort hatte vor der Ausarbeitung einer Strategie zur Anwerbung von Investitionen die Stärken und Schwächen des Landes untersucht, also die vorhandenen Fachkenntnisse und Kapazitäten, die Ressourcenausstattung und die Marktposition in der Region. Auf der Grundlage dieser Bestandsaufnahme formulierte sie einen nationalen Entwicklungsplan, der das Ziel vorgab, das Land zu einem attraktiven Standort für Informations- und Kommunikationstechnologien zu machen. Gleichzeitig entwarf die Regierung eine Investitionsförderungsstrategie, die sich gezielt an entsprechende Firmen richtete. Die Regierung nahm sogar ein bestimmtes Unternehmen ins Visier: Sie machte dem Mikroprozessor-Hersteller Intel ein besonderes Angebot, woraufhin dieser wie erhofft in Costa Rica in eine Chip-Fabrik investierte.
Als Gesellschaften mit Arbeitskräfteüberschuss sollten sich ärmere Länder zunächst auf arbeitsintensive Industrien konzentrieren und transnationale Unternehmen anlocken, die Standorte für arbeitsintensive Produktionsschritte suchen. Doch das ist nicht das Ende vom Lied. Ziel muss sein, auf der Wertschöpfungskette nach oben zu klettern. Dazu muss die Produktivität gesteigert werden, indem Einkommen und Löhne angehoben und die Unternehmen gezwungen werden, ihren Arbeitern mehr zu zahlen. Die Regierungen von Südkorea und Malaysia zum Beispiel haben in der Vergangenheit die Löhne systematisch erhöht und dadurch die Unternehmen gedrängt, ihre Produktivität durch die Einführung neuer Technologien und die Ausbildung der Arbeiter zu verbessern. Gleichzeitig wurden neue arbeitsintensive Exportindustrien gefördert, in denen diejenigen Arbeiter Aufnahme fanden, die durch die technologischen Verbesserungen ihre Jobs verloren hatten.
Verbindungen zur einheimischen Industrie schaffen
Ausländische Direktinvestitionen können Arbeitsplätze für un- und angelernte Arbeiter schaffen, die auch für die arme Bevölkerung erreichbar sind. Verbindungen (linkages) zwischen ausländischen Unternehmen und lokalen Betrieben sind der effektivste Mechanismus, durch den Investitionen aus dem Ausland der lokalen Wirtschaft Nutzen bringen. Solche Verbindungen entstehen, wenn ausländische Tochtergesellschaften von einheimischen Zulieferern Vorprodukte, Bauteile oder Dienstleistungen beziehen. Die einheimischen Betriebe erhalten dadurch Zugang zu Technologien, Fachkenntnissen und Managementmethoden. Allerdings entstehen solche Verbindungen in armen Ländern, in denen der lokale Privatsektor schwach ist, nicht von selbst. Zum einen müssen die Fähigkeiten lokaler Anbieter verbessert, zum anderen müssen ausländische Tochterfirmen durch Anreize und Vorgaben dazu angehalten werden, mit lokalen Unternehmen zusammenzuarbeiten.
Viele Länder gewähren zum Beispiel solchen Unternehmen steuerliche Vorteile, die in lokale Kapazitäten zur Versorgung ihrer ausländischen Tochterfirmen investieren. Programme zur Herstellung von linkages enthalten häufig Maßnahmen wie „Kontaktbörsen“ für internationale Investoren und potenzielle Zulieferer oder die Einrichtung von Industrie- und Technologieparks, in denen lokale Firmen die Gelegenheit haben, mit ausländischen Unternehmen zu kooperieren und dadurch ihr Leistungsvermögen auszubauen. Armen Ländern muss klar sein, dass die Stärkung des einheimischen Privatsektors von zentraler Bedeutung dafür ist, hochwertige Direktinvestitionen anzulocken, Verbindungen zu fördern, Lerngelegenheiten zu verbessern und Wachstum zu stimulieren. Ebenso wichtig ist ein internationales Umfeld, das den armen Ländern Spielraum für eine entwicklungsfreundliche Handels- und Investitionspolitik lässt.
Die Wirkung von Verbindungen auf lokale Unternehmen hängt unter anderem von der Qualität und Art der Investitionen, der Vielfalt der nachgefragten Inputs, den Regeln für deren Beschaffung und der Bereitschaft transnationaler Unternehmen ab, Verbindungen zu lokalen Betrieben zu fördern. Große kapitalintensive Investitionen im Bergbau erzeugen beispielsweise meist nur begrenzte Gelegenheiten für Verbindungen. Grund dafür ist der Mangel an lokalen Kapazitäten, hochwertige Bergbauausrüstungen und das erforderliche Fachwissen zu liefern. Im besten Fall steuert das Gastland zu solchen Investitionen einen Teil der benötigten gering qualifizierten Arbeitskraft und einige wenige Dienstleistungen bei. Aus diesem Grund haben viele ausländische Bergbauoperationen in Afrika den Charakter von Enklaven. Sie beziehen bis zu 95 Prozent der erforderlichen Vorprodukte und Ausrüstungen aus anderen Ländern – ein beachtlicher Anteil der Devisen, den die Bergbaufirmen erwirtschaften, fließt also für Importe wieder aus dem Gastland.
Im Gegensatz dazu bieten Investitionen im Dienstleistungssektor, zum Beispiel in den Tourismus, oder im verarbeitenden Gewerbe, zum Beispiel in die Automobilindustrie, wegen der Vielzahl der benötigten Vorprodukte viele Gelegenheiten für Verbindungen mit einheimischen Zulieferern. Erfolgreiche Beispiele für den Aufbau lokaler Kapazitäten durch Verbindungen zu ausländischen Investitionen in der Automobilindustrie liefern Thailand, Südafrika, Brasilien und Mexiko.
Fazit
Es besteht kein Zweifel, dass bei entsprechender Investitions- und Wirtschaftspolitik ausländische Direktinvestitionen eine Rolle bei der Armutsbekämpfung spielen können. Allerdings gibt es auch Risiken. So können Investitionen aus dem Ausland das Einkommensgefüge verzerren, die Abhängigkeit von ausländischen Technologien festigen und – wenn transnationale Unternehmen das Gastland auf der Suche nach Standorten mit niedrigeren Lohnkosten verlassen – zur Arbeitslosigkeit beitragen. Arme Länder brauchen deshalb eine Investitionspolitik, die ausländische Direktinvestitionen nicht nur anlocken hilft, sondern zugleich dafür Sorge trägt, dass die eigene Wirtschaft möglichst stark davon profitiert.
Taffere Tesfachew
leitet die Policy Review Section in der Abteilung für Investitionen, Technologie und Unternehmensentwicklung bei der UN-Konferenz für Handel und Entwicklung (UNCTAD).
taffere.tesfachew@unctad.org
Karl P. Sauvant
ist Direktor der UNCTAD-Abteilung für Investitionen, Technologie und Unternehmensentwicklung.
karl.sauvant@unctad.org
Referenzen:
UNCTAD, 2002:
The Least Developed Countries Report 2002: Escaping the Poverty Trap. New York, Geneva: UNCTAD. Sales No. E.02.II.D.13.
UNCTAD, 2001:
World Investment Report 2001. Promoting Linkages, New York, Geneva: UNCTAD. Sales No. E.01.II.D.12.
UNCTAD, 2004:
World Investment Report 2004. The Shift Towards Services. New York, Geneva: UNCTAD. Sales No. E.04.II.D.36.
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