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Tribüne

Partner für globale Entwicklung

Richtig verstandene Solidarität


05/2005 		 

[ Ankerländer ]

Partner für globale Entwicklung

Mit regionalen Riesen wie China, Indien oder Brasilien muss entwicklungspolitisch kooperiert werden. Sonst sind Frieden, Wohlstand und ökologische Nachhaltigkeit nicht zu erreichen.


[ Von Heidemarie Wieczorek-Zeul ]

Vor fünf Jahren hat die internationale Staatengemeinschaft in der Millenniumserklärung und den Millenniumsentwicklungszielen (MDGs) die Vision einer besseren Welt formuliert. Überwindung von Armut und Hunger, Verbesserung der Gesundheits- und Wasserversorgung, Sicherung der ökologischen Nachhaltigkeit, Handel und Entschuldung – dies sind die Schlüssel für diese Vision einer sichereren, freieren, besseren Welt. Es sind Themen, die alle Länder zugleich, wenn auch nicht gleichermaßen betreffen. In Zeiten der Globalisierung, in denen Länder und Regionen unterschiedlich stark in die Weltwirtschaft eingebunden und unterschiedlich von den weltweiten Verflechtungen betroffen sind, müssen wir feststellen, dass sich die Lebensverhältnisse höchst unterschiedlich entwickeln.

Der Entwicklungspolitik stellt sich daher die Aufgabe, auf die Verschiedenartigkeit der Länder zu reagieren. Wie gestalten wir die Zusammenarbeit mit good performern, wie reagieren wir auf poor performer, wie auf zerfallende Staaten? Zur Debatte steht auch die Frage, ob die entwicklungspolitische Zusammenarbeit auf die ärmsten Entwicklungsländer beschränkt werden soll und ob Länder, die wirtschaftlich vergleichsweise stark fortgeschritten sind, wie China, Indien, Brasilien oder Südafrika, entwicklungspolitisch überhaupt noch unterstützt werden sollen. International wird diese Diskussion unter dem Stichwort „Middle Income Countries (MICs)“ geführt.

Ich bin davon überzeugt, dass gerade zur Erreichung der MDGs eine weitere entwicklungspolitische Zusammenarbeit auch mit wirtschaftlich weiter entwickelten Ländern unerlässlich ist. Dieser Zuordnung liegt üblicherweise ein rein ökonomisches Kriterium zugrunde, nämlich das Bruttoinlandsprodukt pro Kopf. Solche Klassifizierungen spiegeln die Realität jedoch nur höchst unzureichend wider. Denn innerhalb dieser Länder ist – wie am Beispiel China oder Indien zu sehen ist – trotz eines unbestreitbaren relativen Rückgangs der Armut häufig das Einkommensgefälle extrem hoch. Allein in China und Indien leben über 50 Prozent aller Armen dieser Welt. Die Heranziehung eines einzelnen Kriteriums kann den tatsächlichen Entwicklungsstand eines Landes also nicht hinreichend beschreiben. Zudem ist ein Land mit mittlerem Einkommen nicht unbedingt einem anderen Land mit mittlerem Einkommen vergleichbar. Solche Klassifizierungen dürfen uns nicht zu einem „Entweder-Oder“ verführen – maßgebend sollte die politische und wirtschaftliche Situation jedes einzelnen Landes sein, im Inneren, aber insbesondere auch im Hinblick auf die Rolle, die ihm regional und global im Hinblick auf die Erreichung der MDGs zukommt – ob es, wie wir sagen, als „Ankerland“ eine Schlüsselfunktion hat.


Die Bedeutung der Ankerländer

Ankerländer verfügen, wie etwa China oder Indien, über ein beträchtliches wirtschaftliches Gewicht in ihrer Region – allein aufgrund der Größe ihrer Volkswirtschaft können sie mit ihrer Lokomotivfunktion die regionalen Verflechtungen von Wirtschaft und Handel stark beeinflussen. Auch in politischer Hinsicht spielen Ankerländer in ihrem jeweiligen regionalen Kontext eine besondere Rolle – Länder wie Brasilien, Mexiko oder Südafrika etwa sind treibende Kräfte in regionalen Integrationsbündnissen. Südafrika oder auch Nigeria übernehmen zunehmend Verantwortung in regionalen Friedensmissionen. Im internationalen Politikdialog – bei der Gestaltung von Global Governance oder in Verhandlungen über das Welthandels- und -finanzsystem – sind Ankerländer zu wichtigen Akteuren geworden. Ankerländer haben insofern in politischer wie auch wirtschaftlicher Hinsicht eine Schlüsselrolle – im positiven wie im negativen Sinne. Denn es liegt auf der Hand, dass eine ganze Region ins Schlingern geraten kann, wenn von diesen Ländern Instabilität und Stagnation ausstrahlt.

Auch global haben Ankerländer eine Schlüsselrolle zur Erreichung der MDGs. Nur wenn es gelingt, in Ländern wie Indien und China die strukturellen Ursachen von Armut zu überwinden und die soziale Kohäsion zu verbessern, kann das Ziel der Halbierung der weltweiten Armut bis 2015 erreicht werden. Und wenn wir weltweit ökologische Nachhaltigkeit verwirklichen wollen, ist ein Engagement auf allen Ebenen und in allen Regionen gefragt: beim globalen Umwelt- und Ressourcenschutz etwa in China oder Indien, die zu den größten CO2-Emittenten weltweit gehören, oder in Brasilien mit seiner einzigartigen Biodiversität.

Um der gewachsenen Rolle von Ankerländern als „Global Players“ gerecht werden zu können, haben wir im BMZ im Dezember letzten Jahres in einem Positionspapier Perspektiven für zukunftsorientierte Formen der EZ mit Ankerländern entwickelt. Wir greifen damit Empfehlungen des Deutschen Instituts für Entwicklungspolitik (DIE) auf.

Entsprechend der Definition des DIE bezeichnen wir aus dem Kreis der Länder, mit denen wir bereits jetzt als Schwerpunktpartnerländer oder Partnerländer regelmäßig kooperieren, folgende Länder als Ankerländer: China, Indien, Indonesien, Pakistan, Thailand, Ägypten, Nigeria, Südafrika, Brasilien, Mexiko und die Türkei. Mit den „Ankerländern“ führen wir im BMZ also keine zusätzliche Kategorie von Kooperationsländern ein.

Im Dialog mit unseren Kooperationspartnern werden wir die bilaterale EZ mit Ankerländern gezielt zu strategischen Partnerschaften fortentwickeln und thematisch so fokussieren, dass sie einerseits der veränderten Rolle dieser Länder im regionalen und internationalen Kontext gerecht wird, andererseits soweit wie möglich unserem Gestaltungsinteresse im Bereich der globalen Strukturpolitik entspricht. Indem wir die Gestaltungskraft von Ankerländern stärken, können entwicklungspolitische Wirkungen in der jeweiligen Region und – mit Blick auf globale öffentliche Güter – darüber hinaus erzielt werden. Hierbei geht es also um Entwicklungszusammenarbeit – nicht um Entwicklungs“hilfe“. Gegenstand unserer Überlegungen ist es ausdrücklich nicht, den Schwerpunkt der deutschen bilateralen staatlichen EZ zu Lasten von Niedrigeinkommensländern auf Länder zu verschieben, die einen höheren Entwicklungsstand aufweisen. Gegenstand dieser Überlegungen ist es ausdrücklich auch nicht, die überwölbende Armutsorientierung deutscher EZ aufzugeben.

Thematisch bietet sich die Konzentration der entwicklungspolitischen Zusammenarbeit mit Ankerländern auf einige Schlüsselbereiche an:

Soziale Kohäsion voranbringen / Armut bekämpfen:
70 Prozent der absolut armen Menschen weltweit leben in den sechs Ankerländern Indien, China, Nigeria, Brasilien, Pakistan und Indonesien. Nicht alle Regierungen von Ankerländern machen jedoch Fragen der Armutsbekämpfung bereits im notwendigen Maße zum Ausgangspunkt ihrer eigenen Politikgestaltung und der internationalen Kooperation. Mit Beiträgen zum „Pro Poor Growth“ können wir dazu beitragen, die soziale Kohäsion zu verbessern und die strukturellen Ursachen von Armut zu überwinden. Ein viel versprechender Ansatz kann der Aufbau von Sozialen Sicherungssystemen sein – in Indien laufen beispielsweise erste Vorbereitungen hierzu – sowie die Förderung sozial verantwortlicher Unternehmensführung.

Globale Umweltgüter schützen:
Die hohen Wachstumsraten in einer Reihe von Ankerländern, der steigende Wohlstand in Teilen der Bevölkerung und auch die angestrebte Armutsbekämpfung beanspruchen in zunehmendem Maße knappe Umweltressourcen. Einige Ankerländer haben bereits heute entscheidenden Einfluss darauf, ob es der Weltgemeinschaft gelingen wird, in Zukunft nachhaltige, ressourcenschonende Entwicklungspfade einzuschlagen. Dort ist ein zunehmendes Bewusstsein hinsichtlich der wirtschaftlichen und sozialen Kosten eines nicht nachhaltigen Ressourcenverbrauchs zu verzeichnen, die Länder steuern um und investieren in zukunftsfähige Technologien (so etwa in Indien und China). Indem wir gezielten Know-how- und Technologietransfer zum Beispiel auf den Gebieten Erneuerbare Energien/Energieeffizienz oder Umweltschutz anbieten, kann die deutsche EZ gerade in fortgeschrittenen Ankerländern eine Geländerfunktion übernehmen für verstärktes privatwirtschaftliches Engagement. Wenn wir beispielsweise dazu beitragen, dass China oder Indien ihren wachsenden Energiebedarf mehr und mehr aus erneuerbaren Energien beziehen und gleichzeitig ihre Energieeffizienz steigern, dann ist das eine zentrale Leistung für den globalen Klimaschutz und steht auch in unserem ureigenen Interesse.

In Brasilien tragen wir zum Schutz des größten zusammenhängenden tropischen Regenwalds der Erde bei. Durch unkontrollierte wirtschaftliche Aktivitäten ist dieses globale Umweltgut zunehmend bedroht. In einer strategischen Partnerschaft der G7-Länder mit der brasilianischen Regierung wurde in den 1990er Jahren ein Programm zum Schutz und zur nachhaltigen Bewirtschaftung der Regenwälder Amazoniens (PPG7) initiiert. Mit Unterstützung durch die deutsche EZ soll nun das PPG7-Programm über den Amazonaspakt in weitere Anrainerstaaten des Amazonas verbreitet werden.


Good Governance und
regionale Sicherheit stärken

Voraussetzung zur Schaffung von gerechten und friedlichen globalen Strukturen, das heißt von Regelwerken und einer adäquaten internationalen Institutionenarchitektur (Global Governance), ist die zielorientierte Zusammenarbeit zur Reform und Stärkung staatlicher Strukturen in den Ankerländern (Good Governance). Für eine weiterentwickelte Zusammenarbeit mit Ankerländern ergeben sich als Ansatzpunkte unter anderem die Intensivierung des Dialogs, dass ohne die Sicherung von Minderheitenrechten, das Funktionieren von demokratischen Institutionen und Korruptionsbekämpfung – drei Kernthemen von Good Governance – sowie ohne Achtung der Menschenrechte und ohne Frieden und Sicherheit eine Erreichung der MDGs nicht möglich ist. Im Rahmen des Rechtsstaatsdialogs mit China, der auf deutscher Seite vom Bundesministerium der Justiz koordiniert wird, trägt die EZ dazu bei, den Prozess wirtschaftlicher und politischer Reformen in China zu unterstützen und dabei rechtsstaatliches Denken und Handeln einschließlich der Respektierung der Menschenrechte auch gegen Widerstände zu unterstützen.

Einer Reihe von Ankerländern kommt aus außen-, sicherheits- und friedenspolitischen Überlegungen eine besondere Bedeutung zu. Die friedliche Beilegung von innerstaatlichen oder nachbarlichen Konflikten in Ankerländern ist auch über die Landesgrenzen hinaus relevant, da sie zur Stabilisierung in der jeweiligen Region beitragen kann. Durch die Unterstützung regionaler Reforminitiativen wie NEPAD (Neue Partnerschaft für Afrikas Entwicklung) können wir dazu einen wichtigen Beitrag leisten, aber auch durch die Unterstützung der Ankerländer bei der Stärkung ihrer eigenen Beiträge bei der Vermittlung in Konflikten und zu regionalen und internationalen Friedenseinsätzen.

Das in unserer bilateralen EZ mit Ankerländern eingesetzte Instrumentarium werden wir der veränderten Rolle dieser Länder entsprechend weiterentwickeln und dabei folgende Aspekte verstärkt berücksichtigen:
– Nach außen setzen wir uns in strategischen Allianzen mit der EU und mit bi- und multilateralen Gebern (wie im PPG 7) dafür ein, dass auch diese ihre EZ mit Ankerländern entsprechend deren gewachsener Rolle anpassen.
– Nach innen wirbt das BMZ dafür, dass die deutschen Kooperationsangebote, vor allem auch die der anderen Bundesministerien (zum Beispiel Wirtschaft, Forschung und Technologie, Umwelt, Verbraucherschutz), stärker in einen gemeinsamen inhaltlichen Korridor gestellt werden.

Die Rolle der Technischen Zusammenarbeit (TZ) als Wissensbroker und „Know How-Gate“ zu Schlüsselkompetenzen werden wir ausbauen. Dies bedeutet auch, die Instrumente der TZ im weiteren Sinne verstärkt zu nutzen. Die spezifischen Bedürfnisse von Ankerländern erfordern von den Institutionen der TZ ein besonders flexibles und nachfrageorientiertes Instrumentarium, etwa Beratungsleistungen der GTZ, Programme der Personalentwicklung und Weiterbildung (InWEnt) oder die vorübergehenden Integration qualifizierter deutscher Arbeitskräfte in Institutionen der Ankerländer (CIM). Auch die Arbeit der politischen Stiftungen und von Nichtregierungsorganisationen bietet vielfältige Ansatzpunkte. Die Finanzielle Zusammenarbeit (FZ) mit Ankerländern wird sich zukünftig noch stärker auf strukturbildende Investitionsvorhaben mit technologischer Vorreiterfunktion sowie der internationalen Technologiekooperation fokussieren. Angesichts der fortgeschrittenen wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit der meisten Ankerländer sollten innovative Finanzierungsinstrumente, bei denen knappe Haushaltsmittel durch Marktmittel ersetzt oder aufgestockt werden (FZ-Entwicklungskredite bzw. FZ-Förderkredite der KfW Entwicklungsbank sowie DEG-Finanzierungen), verstärkt zum Einsatz kommen.


Ausblick

Auf der Basis länderbezogener Analysen werden wir die Ausrichtung unserer Zusammenarbeit mit Ankerländern zu strategischen Partnerschaften weiterentwickeln. Dabei fangen wir nicht bei Null an. In einigen Ländern wurde die Fortentwicklung des Kooperationsportfolios bereits eingeleitet. China, mit dem wir den Dialog in Strategiegesprächen im März 2005 begonnen haben, geht offen, kooperativ und aktiv an den Prozess heran, den es im Bewusstsein der eigenen Verantwortung selbst als notwendig erachtet. Dabei geht es um Anpassungen der Modalitäten, des Instrumenteneinsatzes sowie des Portfolios. Wie im Fall China werden wir für Indien und Brasilien im ersten Halbjahr 2005 und zunächst für Mexiko und Südafrika im zweiten Halbjahr 2005 mit Unterstützung durch das DIE im Rahmen eines Beratungsvorhabens Portfolio-Analysen vornehmen – dies unter Einbindung der relevanten Akteure wie andere Bundesressorts, GTZ, KfW, Institutionen der TZ im weiteren Sinne, Politische Stiftungen und sonstige Nichtregierungsorganisationen. Im Fokus stehen dabei unter anderem eine Bewertung des Beitrags dieser Ankerländer zur Globalen Strukturpolitik sowie eine Bewertung der bisherigen deutschen EZ im Hinblick auf Möglichkeiten einer Weiterentwicklung der Kooperationsportfolien.

Wenn wir Armut bekämpfen, Frieden sichern und Globalisierung gestalten wollen, führt nach meiner festen Überzeugung kein Weg an den Ankerländern als Partner für globale Entwicklung vorbei. Moderne Entwicklungspolitik kann sich nicht allein auf die ärmsten Länder fokussieren – sie umfassend zu unterstützen steht allerdings ebenso außer Frage. Ankerländer sind für mich zentrale Partner für globale Entwicklung. Es gilt nun, den Partnerschaften mit Ankerländern eine neue, ihrer veränderten Rolle entsprechende Zielrichtung zu geben, um den Herausforderungen der Zukunft gerecht zu werden. Dabei geht es nicht um Quantität, entscheidend ist die Qualität, sind die Inhalte der Kooperation.



Heidemarie Wieczorek-Zeul
Bundesministerin für wirtschaftliche
Zusammenarbeit und Entwicklung
http://www.bmz.de


Literatur:
Positionspapier des Bundesministeriums für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ): „Ankerländer – Partner für globale Entwicklung“, erschienen als BMZ-Spezial Nr. 116 (auch in englischer Übersetzung)

Studie des Deutschen Instituts für Entwicklungspolitik (DIE): „Schwellen- und Ankerländer als Akteure einer globalen Partnerschaft – Überlegungen zu einer Positionsbestimmung aus deutscher entwicklungspolitischer Sicht“, Discussion Paper 1/2004, abrufbar unter http://www.die-gdi.de