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Debatte

„In diesen Projekten
steckt viel Geld“

Bewährungsprobe für
die Demokratie

Am Beginn wirklicher
Entwicklungspolitik


05/2006 		 

[ Interview ]

„In diesen Projekten steckt viel Geld“

Die Weltbank widmet sich verstärkt der Infrastruktur. Bis zum Jahr 2010 will sie die Mittel für solche Projekte auf jährlich 10 Milliarden US-Dollar anheben (40 Prozent der Gesamtausgaben der Weltbank); noch im Jahr 2001 waren es nur fünf Milliarden Dollar gewesen. Katherine Sierra, Weltbank-Vizepräsidentin für Infrastruktur, nennt Details.

[ Katherine Sierra, Weltbank ]

Was unterscheidet die neue Aufmerksamkeit der Weltbank für Infrastruktur von früheren Jahrzehnten?
Die meisten unserer gegenwärtigen Programme konzentrieren sich auf Fragen des Zugangs. Wir wollen Maßnahmen unterstützen, die arme Menschen ß sei es in städtischen Elendsvierteln oder auf dem Land ß mit lebenswichtigen Diensten wie Wasser oder Elektrizität verbinden. Auch der Zugang zu Transportmöglichkeiten ist wichtig. Früher ging es vorrangig darum, Infrastrukturen überhaupt erst einmal aufzubauen; die Frage, wem sie eigentlich dienen sollen, kam zu kurz. Jetzt kümmern wir uns vor allem darum, Randgruppen und benachteiligten Quartieren Zugang zu verschaffen. Das erregt vielleicht nicht so viel öffentliche Aufmerksamkeit, aber diese Aufgabe ist sehr wichtig ß und wird es auch in Zukunft bleiben. Sie ist entscheidend dafür, die Millenniumsziele zur Armutsreduzierung zu erreichen. Ein weiterer Aspekt ist die Verbesserung des Investitionsklimas. Infrastrukturen sind eine wesentliche Voraussetzung für Wachstum und Beschäftigung.

Würden Sie zugunsten von Wirtschaftswachstum Umweltschäden in Kauf nehmen?
Uns ist klar, dass in den frühen Tagen der Infrastrukturförderung ß vor etwa 20 Jahren ß Umweltschutz nicht als zentrales Element von Entwicklung galt. Damals wurde die Umwelt als etwas betrachtet, mit dem man sich beschäftigt, nachdem ein Land Wohlstand erreicht hat. Es galt nicht als vordringlich, vorher schon Umweltschäden möglichst klein zu halten. Daran hat es viel Kritik gegeben, und wir haben daraus gelernt. Wir verstehen, dass man Projekte von Anfang an sozial und ökologisch nachhaltig gestalten muss. Alternativen müssen abgewogen und betroffene Gemeinschaften einbezogen werden. Wir müssen prüfen, wem ein Projekt nutzt und wie noch weitere Menschen davon profitieren können. Außerdem müssen wir uns um Kompensation im Falle von Schäden oder der Umsiedlung von Bevölkerungsgruppen kümmern.

Was bedeutet das praktisch, beispielsweise für das Staudammprojekt in Laos?
Das ist wirklich unser einziges großes Staudammprojekt in letzter Zeit. Wir haben die Lage geprüft und festgestellt, dass wir es mit heiklen ökologischen Fragen zu tun haben, einschließlich Überflutung und der Notwendigkeit von Naturschutz. Wir haben deshalb dafür gesorgt, dass in Laos für einen Nationalpark Land ausgewiesen und Anstrengungen unternommen wurden, dieses Land zu schützen. Wir haben also unsere Unterstützung für den Staudamm mit Forderungen nach Naturschutz verbunden. Insgesamt haben wir gar nicht so viel zur Finanzierung beigetragen ß das meiste Geld kam aus dem Privatsektor. Wir haben uns vor allem im Sozial- und Umweltbereich engagiert.

Entwicklungspolitisch wichtige Projekte können sich nicht immer auf private Investitionen verlassen. Vor einem Jahrzehnt sprachen viele begeistert von der Entfesselung von Marktkräften zugunsten von Infrastrukturen. Diese Euphorie hat sich weitgehend gelegt.
Es ist wichtig klarzustellen, welche Annahmen korrekt waren und welche nicht. Die Erwartung, dass der Privatsektor mit großem Appetit in Infrastruktur aller Art investieren würde, war offensichtlich übertrieben. Tatsächlich haben die meisten internationalen und lokalen Investoren in den Bereich Telekommunikation investiert. Der Nutzen in diesem Sektor war enorm: Monopole brachen auf, Preise sanken und die Mobiltelefonie hielt Einzug in arme Länder. In diesem Bereich war das Engagement des Privatsektors fast überall auf der Welt ein riesiger Erfolg.

Aber Telekommunikation ist nicht die einzige wichtige Infrastruktur.
Natürlich nicht. Auf anderen Gebieten waren die Ergebnisse durchwachsen. Zum Beispiel Energie: Auch hier gab es wichtige Privatinvestitionen. Kraftwerke und Versorgungsnetze in Ostasien arbeiten in vielen Fällen gut. Die Bereitstellung von Kapital hat geholfen, die Marktanbieter zu professionalisieren und mehr Menschen Zugang zu Energie zu verschaffen. Es gab aber auch Probleme. Die Strukturen waren manchmal nicht so transparent, wie sie sein sollten. Regierungen, die sich beim Volk beliebt machen wollten, gewährten Subventionen oder trieben nur widerwillig die Gebühren ein, die von privaten Unternehmen in Rechnung gestellt wurden. Internationale Investoren sind heute eher zurückhaltend und wollen sich an Energieinfrastruktur nicht beteiligen.

Zeigt das nicht, dass es vor allem auf Regierungsführung ankommt? Private Versorger machen ihre Arbeit nur dann gut, wenn sie unter strenger Regierungsaufsicht stehen. Auf der anderen Seite können sie ihre Gebühren nicht einziehen, wenn die Behörden nicht mitspielen.
Ohne Zweifel spielt der öffentliche Sektor eine wichtige Rolle bei der Regulierung. Wo die Regierungsführung schlecht ist, leidet das Investitionsklima ß und private Versorgungsbetriebe werden nicht gedeihen.

Wie steht es mit der Beteiligung des Privatsektors an der Wasserversorgung?
Es ist interessant, dass es tatsächlich kaum private Investitionen in die Wasserversorgung gibt. Geschätzte 90 Prozent der Investitionen in Wasser in den vergangenen zehn Jahren kamen vom öffentlichen Sektor. Wir haben es größtenteils mit öffentlichen Werken zu tun. Ich glaube, der Markt wurde hier gravierend falsch eingeschätzt. Sowohl der vermeintliche Appetit der Investoren als auch die Bereitschaft der Menschen, lokalen Behörden und nationalen Regierungen, diesen Sektor zu privatisieren, wurden überwertet. Es gibt einige gut funktionierende Wasserwerke mit privater Beteiligung, denen es gelungen ist, den Zugang zu erweitern, Kosten zu reduzieren und ihre Vertragspflichten zu erfüllen. Auf der anderen Seite gab es auch Fälle inadequater Verträge oder von Versprechen, den Zugang zu erweitern, die niemals verwirklicht wurden. Aber im Grunde reden wir wieder über Probleme der Regierungsführung und nicht über das Für und Wider von Privatinvestitionen.

Bitte nennen Sie ein Beispiel.
Wir alle kennen das aktuelle negative Beispiel aus Bolivien. Ich will nicht kommentieren, welche der beteiligten Parteien Recht oder Unrecht hat. Die Diskussionen laufen noch, aber ich glaube, man kann sagen, dass die öffentliche Unterstützung für private Wasserwerke in Bolivien nicht sehr groß ist. Auf der anderen Seite haben wir gute Erfahrungen in Kolumbien gemacht. Die kolumbianische Regierung lässt den lokalen Behörden viel Entscheidungsspielraum. Sie sind es, die am Ende wählen ß sei es eine öffentliche, sei es eine private Lösung, sei es eine öffentlich-private Partnerschaft. Der kolumbianische Ansatz ist sehr pragmatisch. Er lässt Raum für lokale Lösungen, vorausgesetzt sie rechnen sich und funktionieren kostendeckend. Die Ergebnisse überzeugen ß ob mit oder ohne Privatengagement.

Da die Weltbank keine Kredite an Behörden unterhalb der nationalen Ebene vergibt, haben Sie wenig Einfluss auf die Entscheidungen von kommunalen Körperschaften.
In gewissem Maße haben wir diesen Einfluss doch. Unsere Mittel werden von den nationalen Regierungen weitergeleitet. Und in vielen Fällen sind unsere Kredite so strukturiert, dass wir faktisch mit den Lokalregierungen arbeiten. Aber wir würden gerne auch direkt subnationale Kredite vergeben. Es wäre sinnvoll, der Bank in dieser Hinsicht mehr Spielraum zu geben. Erste Erfahrungen der IFC, der Tochtergesellschaft der Weltbank, die Privatinvestitionen finanziert, waren vielversprechend.

Befürworten Sie öffentlich-private Partnerschaften?
Dieses Instrument könnte stärker genutzt werden. Es ist zum Beispiel wichtig, lokale Kapitalmärkte zu entwickeln. Damit sich Behörden durch die Ausgabe von Anleihen Geld beschaffen können, müssen sie glaubwürdig und verlässlich sein. Ich denke, langfristig sind solche lokalen Geldquellen unerlässlich für Städte und Staaten. Um sie zu nutzen, müssen die Institutionen besser werden ß sowohl im privaten wie im öffentlichen Sektor.

Sie wurden ernannt, als James Wolfensohn noch Weltbankpräsident war. Was sagt sein Nachfolger Paul Wolfowitz zu Ihrem Ansatz?
Er hat uns von Anfang an unterstützt und begrüßt unsere Bemühungen. Präsident Wolfowitz bat uns sicherzustellen, dass die Lehren aus bisherigen Erfahrungen berücksichtigt werden. Und wir sollen darauf achten, dass kein Geld verloren geht durch Korruption und Missbrauch. Natürlich ist der Infrastrukturbereich nicht der einzige mit solchen Risiken. Aber weil in diesen Projekten viel Geld steckt, sind sie besonders gefährdet. Ich teile die Bedenken von Präsident Wolfowitz. Ich will keine Erhöhung der Infrastrukturfinanzierung verantworten, ohne sicher zu sein, dass die Dinge besser funktionieren als in früheren Jahrzehnten. Ich denke, wir alle lernen dazu. Es reicht nicht, allein auf gute Praxisbeispiele zu bauen ß so wichtig diese sein mögen. Wir müssen kreativ sein und neue Wege finden, um lebenswichtige Infrastrukturen einzurichten.

Die Fragen stellten Hans Dembowski und Roland Bunzenthal.


Katherine Sierra
ist Vizepräsidentin für Infrastruktur bei der Weltbank. Sie war Ende März in Deutschland, um mit der GTZ und der KfW Entwicklungsbank gemeinsame Vorhaben zu diskutieren.
ksierra@worldbank.org