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05/2006 		 

Die Agenda der Global Public Goods

Das bestehende System globaler Regierungsführung wird dringenden Problemen nicht gerecht. Die Diskussion über globale öffentliche Güter vermischt sich zu oft mit der Debatte über Entwicklung. Die internationale Gemeinschaft muss besser mit den gemeinsamen Interessen aller Nationen umgehen. Die Paris Declaration on Aid Effectiveness ist ein positives Beispiel, betrifft jedoch nur Entwicklungsfragen. Globale öffentliche Güter brauchen eine ähnliche Agenda.


[ Von Gun-Britt Andersson ]

Mehr denn je berührt die Globalisierung Fragen und Probleme, die nicht allein lokal oder national gelöst werden können. Die Ausbreitung von Krankheiten, der Klimawandel, die internationale Finanzarchitektur und der Kampf gegen den Terrorismus sind nur einige Beispiele für Herausforderungen, die auf der Ebene des Nationalstaats nicht effektiv bewältigt werden können. Internationale Zusammenarbeit ist nötig – im Interesse eines jeden Einzelnen und einer jeden Nation.

Seit dem Zweiten Weltkrieg wurde ein ausgedehntes Netz an internationalen Organisationen geschaffen – einschließlich der UN und der EU. In den vergangenen Jahrzehnten gab es enorme Fortschritte hin zu größerer Freiheit – von Angst, Hunger und Mangel. Die Vision, dass die Armut beseitigt werden kann, ist nicht länger bloße Utopie. Auch mit Blick auf Frieden, Sicherheit und menschliche Würde hat es Fortschritte gegeben. Die Entkolonialisierung ist mehr oder weniger abgeschlossen. Europa hat sich von seiner Geschichte gewalttätiger Konflikte zum historischen EU-Projekt entwickelt.

Diese fundamentalen Veränderungen haben Energie und Hoffnungen freigesetzt. Weltweit fordern Männer und Frauen bessere Lebensbedingungen, das Recht auf Selbstbestimmung und einen gerechten Anteil am Wohlstand. Ihre Bestrebungen können nachhaltige Entwicklung antreiben. Werden sie jedoch enttäuscht, können sie auch zu Aggressionen, Verteilungskämpfen und Rückschritten führen.

Die Probleme sind kompliziert, die Antworten müssen entsprechend vielfältig sein. Die internationale Gemeinschaft blickt auf Errungenschaften, es gibt aber auch Fehlschläge und Unzulänglichkeiten. Internationalen Institutionen fällt es leichter, Probleme zu identifizieren, wohlmeinende Resolutionen zu verabschieden und Ziele zu setzen, als Ergebnisse zu produzieren. Globale öffentliche Güter – wie zum Beispiel Frieden und Sicherheit, Schutz vor ansteckenden Krankheiten, Spielregeln für die Wirtschaft und der Zugang zu Wissen – werden nicht ausreichend bereitgestellt. Auch bei der Verwirklichung der Millenniumsziele ist die Welt im Rückstand.


Verantwortung und Legitimität

Der Millenniumsgipfel im letzten Jahr hat klar festgestellt, dass das System globaler Regierungsführung (global governance) verbessert werden muss. In dem Maße, wie mächtige Nationen und starke Interessengruppen auf unilaterale Maßnahmen ausweichen, wird das System weiter geschwächt. Ebenso gefährlich wäre es, passiv zu bleiben und darauf zu warten, dass andere Akteure die Probleme lösen.

In manchen Fällen wurde das internationale System seiner Aufgabe gerecht – beispielsweise in Peacekeeping-Operationen in Sierra Leone, auf dem Balkan oder in Osttimor. Im Umweltbereich hilft die Umsetzung des Montreal-Protokolls das Ozonloch zu schließen. Die Weltgesundheitsorganisation handelte entschlossen gegen eine Ausbreitung der Lungenkrankheit SARS und wurde daraufhin mit erweiterten Befugnissen zur Beobachtung und Bekämpfung von Krankheiten ausgestattet. Auch auf den Tsunami im Indischen Ozean reagierte die internationale Gemeinschaft kompetent.

Diese Beispiele illustrieren deutlich, dass einzelne Regierungen weltweite Probleme allein nicht bearbeiten können. Es ist jedoch ebenso offensichtlich, dass internationale Organisationen sich schwer damit tun, innerhalb ihrer oftmals weit gesteckten Mandate Prioritäten zu setzen. Multilaterale Organisationen reißen sich darum, zu jedem Problem einen besonderen Beitrag zu leisten. Ihre Absichten sind gut, aber wichtige Motive sind auch das Streben nach öffentlicher Anerkennung und der Zugang zu neuen oder umverteilten Mitteln.

Das internationale System hat seine eigene Dynamik – zum Guten und zum Schlechten. Die Hauptverantwortung für die Schwächen tragen jedoch seine Mitgliedstaaten. Die Erfahrungen der Europäischen Union und ihre derzeitige Krise enthalten grundsätzliche Lehren für die internationale Kooperation.

Die europäischen Regierungen haben der EU einige supranationale Befugnisse gegeben. Sie betreffen größtenteils solche Bereiche, in denen die Beseitigung von Hindernissen zu verstärktem grenzüberschreitenden Austausch auf geschäftlicher, zivilgesellschaftlicher und individueller Ebene geführt hat. Die Befugnisse betreffen unter anderem Nahrungsmittelsicherheit, Umweltstandards und Tierschutz – Bereiche, in denen die Vorteile grenzüberschreitender Zusammenarbeit offensichtlich sind. Der Binnenmarkt ist ein öffentliches Gut, das jeder kostenlos genießen kann.

Politische Probleme jedoch gibt es immer dann, wenn Maßnahmen die Lebensumstände, Einstellungen oder die Arbeitsplatzsicherheit berühren und von der Öffentlichkeit nicht ausreichend verstanden werden. Dann entstehen Zweifel an der Legitimität von Entscheidungen, die in Brüssel getroffen wurden. Ein vermeintlich weit entferntes und allumfassendes Machtzentrum dient dann oftmals als Sündenbock und wird für alle Arten von Unzufriedenheiten verantwortlich gemacht. Dieser Trend ist in der Debatte und in den Abstimmungen über die geplante EU-Verfassung deutlich geworden.

Die Erfahrung der EU zeigt, dass es wichtig ist klarzustellen, warum und in welchen Bereichen kooperiert werden sollte. In modernen demokratischen Informationsgesellschaften werden Sinn und Legitimität von politischen Entscheidungen immer hinterfragt. Auf nationaler Ebene sind Regierungen durch Geschichte, Verfassungen und Wahlen legitimiert. Selbst bei einem gewissen Grad an demokratischer Regierungsführung und Kontrolle auf regionaler Ebene: Nationale Politiker und Regierungen bleiben vorrangig verantwortlich. In der EU hat das Subsidiaritätsprinzip eine Bekräftigung erfahren. Es gibt keinen Grund, Probleme und Themen auf eine höhere Ebene zu übertragen, wenn sie im eigenen Land geklärt werden können.

Das bedeutet gleichzeitig, dass nationale Regierungen Verantwortung für internationale Angelegenheiten übernehmen müssen. Sie müssen die Bevölkerung überzeugen, dass internationale Kooperation in ihrem Interesse ist, da wichtige Herausforderungen anders nicht bewältigt werden können. Sie müssen sich auch über ihre Erwartungen an die verschiedenen internationalen Organisationen klar sein.


Entwicklungsfragen

Internationale Organisationen behandeln nicht nur globale Probleme. Sie sind zugleich Orte, an denen sich Regierungen gegenseitig in ihren Entwicklungsbemühungen unterstützen. Die alten „reichen“ Länder haben seit der Nachkriegszeit vom Erfahrungsaustausch und von der Politikberatung in und von der OECD profitiert. Die Mitgliedschaft wurde nach und nach ausgeweitet. Das UN-System und die internationalen Finanzinstitutionen unterstützen auf ähnliche, aber auch auf ganz andere Weise Entwicklungsländer, insbesondere die ärmsten unter ihnen. Solidarität und aufgeklärtes Selbstinteresse machen die Beseitigung von Armut und die Bereitstellung von Bildung für alle zu einem globalen Anliegen. Dennoch handelt es sich eher um private oder nationale als um globale öffentliche Güter.

Nationale Regierungen haben es in diesen Fällen weitgehend selbst in der Hand, Wachstum und Entwicklung durch vernünftige politische Entscheidungen zu fördern. Für die Ausweitung von Bildungseinrichtungen, die Verbesserung des Gesundheitssystems und die Befriedigung ähnlicher Grundbedürfnisse bedarf es vor allem einheimischer Ressourcen. Unterstützung von außen kann helfen, Politik besser zu gestalten sowie Institutionen und Kapazitäten zu stärken. Weiter und tiefer gehende Unterstützung dagegen ist oft nicht nachhaltig oder funktioniert nicht einmal kurzfristig. Die Verantwortung darf nicht zwischen der nationalen und internationalen Ebene verschwimmen – weil genau das einheimische Anstrengungen unterminieren könnte. Diese Fragen wurden in den letzten Jahren systematisch analysiert. Die Paris Declaration on Aid Effectiveness aus dem Jahr 2005 enthält weithin akzeptierte Schlussfolgerungen dazu.

Strukturen und Verfahren für die Zusammenarbeit in grenzüberschreitenden, regionalen und globalen Fragen müssen auf ähnlichen Analysen und Schlussfolgerungen aufbauen wie die Politik zur Erhöhung der Wirksamkeit von Entwicklungszusammenarbeit. Die Fragen, um die es dabei geht, sind entscheidend für eine solide globale Entwicklung, betreffen aber nicht per se Aspekte von Armut beziehungsweise Entwicklung. Die Bereitstellung globaler öffentlicher Güter wie die Eindämmung der Vogelgrippe oder des Klimawandels erfordern ähnlich wie Entwicklungspolitik die konstruktive Zusammenarbeit mehrerer Parteien. Dennoch werden Fragen der Entwicklungspolitik einerseits und Initiativen zur Bearbeitung globaler Probleme andererseits immer wieder auf unglückliche Weise miteinander vermischt. Gründe dafür sind, dass in beiden Feldern die gleichen internationalen Organisationen aktiv sind und dass nationale Etats für die Entwicklungszusammenarbeit mehr oder weniger die einzigen verfügbaren öffentlichen Geldquellen für globale Initiativen sind.


Seltsam und überholt

In Absprache mit den Entwicklungsorganisationen der Geberländer haben die Entwicklungsländer diese Mittel gemäß ihrer eigenen Prioritäten genutzt. Zu diesen Prioritäten zählen auch einige globale oder regionale öffentliche Güter einschließlich Maßnahmen zur Bekämpfung übertragbarer Krankheiten wie AIDS und Malaria. Das Gleiche gilt für die Förderung von Sicherheit durch die Prävention von Konflikten und den Wiederaufbau in Postkonfliktgebieten. Die internationalen Verhandlungen über Energie und Umwelt wiederum sind von der Vorstellung geprägt, die nachhaltige Nutzung globaler Güter sei vor allem für die reichen Nationen von Interesse – die folgerichtig auch dafür bezahlen sollten, indem sie die angestrebten 0,7 Prozent des Bruttoinlandsproduktes für offizielle Entwicklungshilfe (ODA) ausgeben.

Es ist jedoch offensichtlich, dass Nachhaltigkeit und der Schutz natürlicher Ressourcen von lebenswichtigem Interesse für alle Nationen sind. Schweden sollte und wird wie andere Kyoto-Unterzeichner fossile Brennstoffe weiterhin hoch besteuern und andere Maßnahmen zur Reduzierung von Treibhausgasemissionen ergreifen. Es würde allerdings noch mehr Sinn machen, wenn sich die USA, aber auch die Entwicklungsländer daran beteiligen würden, die zukünftig wahrscheinlich am meisten unter der globalen Erwärmung leiden werden und von denen manche bereits jetzt zu den großen Verschmutzern gehören.

Der Ansatz, die Lösung globaler Probleme mit dem ODA-Ziel von 0,7 Prozent zu verbinden, ist merkwürdig und überholt. Merkwürdig, weil sich das Ziel nur auf die relativ kleine Gruppe der alten DAC-Geber bezieht, während in der Zwischenzeit viele andere Länder die Fähigkeit erlangt haben, Entwicklungshilfe zu leisten. Und überholt, weil sich tatsächlich schon viel mehr Länder an der Finanzierung von Maßnahmen jenseits ihrer Grenzen beteiligen – sowohl in der Entwicklungspolitik als auch zur Lösung regionaler und globaler Probleme. Dafür gibt es mehrere Gründe. Moderne wirtschaftliche Entwicklung hängt beispielsweise von der Teilnahme am Welthandel und der Einhaltung internationaler Standards ab. Außerdem liegt es im unmittelbaren Interesse einer jeden Nation, mit anderen in der Abwehr von Instabilität, Krankheiten, Finanzkrisen oder Umweltrisiken zu kooperieren.

Eine wichtige Schlussfolgerung ist, dass globale Probleme um ihrer selbst willen bearbeitet werden sollten. Dabei sollte das Subsidiaritätsprinzip angewandt werden. Für jedes Problem sollte analysiert werden, warum Zusammenarbeit erforderlich ist, was der Verzicht darauf bedeuten würde und wie hoch die Kosten wären. Zudem sollten die Vorteile für globale und regionale Zusammenschlüsse sowie für einzelne Nationen abgeschätzt werden. Solche Analysen mögen zeigen, dass in manchen Fällen die Nutzung von Entwicklungsgeldern gerechtfertigt ist. Sie könnten Regierungen – und die Bürger – aber auch davon überzeugen, Geld aus anderen Quellen bereit zu stellen, darunter die derzeit diskutierten innovativen Finanzierungsinstrumente.

Eine gründliche Analyse könnte in manchen Fällen auch zeigen, dass die Bereitstellung globaler öffentlicher Güter nicht unbedingt höhere Ausgaben bedeutet. Zur Abschwächung des Klimawandels wird weit mehr Forschung in neue umweltfreundliche Technologien benötigt. Das ist kostspielig und erfordert sowohl öffentliche als auch private Investitionen. Solche Investitionen könnten sich später jedoch auszahlen, wenn neue Produkte auf Nachfrage stoßen. In Schweden gibt es viele Beispiele für ökonomische, oftmals fiskalische Anreize, die Forschung und Investionen in eine ökologisch nachhaltigere Richtung gelenkt haben.

Vom UN-System darf eine Vorreiterrolle beim Streben nach globalen öffentlichen Gütern erwartet werden. Einige Institutionen wie die Weltgesundheitsorganisation erfüllen diese Erwartung auf ihrem Gebiet. Andere versagen darin, sich voll auf die Befriedigung globaler Bedürfnisse zu konzentrieren. Es muss zudem jemanden geben, der unter den zu bearbeitenden Problemen Prioritäten setzt, und jemanden, der diese Prioritäten mit Analysen und Empfehlungen untermauert. Die Frage ist, wo innerhalb des gegenwärtigen Systems die fähigsten und am stärksten legitimierten Kapazitäten für diese Aufgaben gefunden und entwickelt werden können – in den zentralen Organen der Vereinten Nationen, in ihren Sonderorganisationen oder den internationalen Finanzorganisationen, in regionalen Institutionen oder in der OECD?

Die von Schweden und Frankreich initiierte International Task Force on Global Public Goods soll auf diese Fragen Antworten finden. Die Task Force, die sich in der Schlussphase ihrer Arbeit befindet, wurde bei der UN-Konferenz über Entwicklungsfinanzierung in Monterrey konzipiert und nach dem Gipfel für Nachhaltige Entwicklung in Johannesburg Ende 2002 gegründet. Ihr Bericht wird noch in diesem Jahr erwartet.

Beim UN-Gipfel 2005 wurden wichtige Entscheidungen getroffen, die unter anderem zur Schaffung der Kommission zur Friedenskonsolidierung (Peacebuilding Commission) und des neuen Menschenrechtsrates geführt haben. Mehr Arbeit ist nötig – sowohl zur wirtschaftlichen Entwicklung als auch zur Frage, wie die internationale Gemeinschaft besser mit gemeinsamen Problemen umgehen kann, die von Gesundheit über die Umwelt bis hin zu Frieden und Sicherheit reichen. Die Analysen und der Abschlussbericht der Task Force sollten in die Überlegungen des Panels einfließen, das UN-Generalsekretär Kofi Annan zur Stärkung der Arbeit der Weltorganisation in den Bereichen Entwicklung und Zusammenarbeit eingerichtet hat.


Ambassador Gun-Britt Andersson
 leitet die schwedische Delegation bei der OECD und der UNESCO. Sie ist Mitglied der Task Force on Global Public Goods.
gun-britt.andersson@foreign.ministry.se