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05/2006 		 

„Führungsversagen von USA und EU“

Bilaterale Handelsgespräche untergraben die multilaterale Welthandelsorganisation (WTO), sagt Wirtschaftsprofessor Jagdish Bhagwati. Seiner Ansicht nach müssen die armen Länder sich eigenes Expertenwissen zu globalen Fragen schaffen, um ihre Lage zu verbessern.


[ Interview mit Jagdish Bhagwati ]

Bietet die WTO angemessene politische Führung?
Die WTO ist Nachfolgerin des Allgemeinen Zoll- und Handelsabkommens GATT. Sie basiert auf drei Säulen: dem GATT, das sich mit dem Güterhandel beschäftigte; dem GATS für den Handel mit Dienstleistungen; und dem TRIPs, der Vereinbarung über den Schutz handelsrelevanten geistigen Eigentums. Die WTO ist stärker als ihr Vorgänger. GATT war nur ein Schmalspurprogramm, das verabschiedet wurde, weil der US-Kongress damals keine Internationale Handelsorganisation wollte. Die WTO hat viel mehr Gestaltungsmöglichkeiten als das GATT. Sie ersetzt ein nicht funktionierendes Streitschlichtungsverfahren, bei dem der Beschuldigte die Durchsetzung von Beschlüssen blockieren konnte, durch verbindliche Entscheidungen, die nur vom Gewinner eines Streitverfahrens aufgehoben werden können. Die WTO ist ein „single undertaking“: Alle ihre Regeln gelten für alle Mitglieder. Zudem verfügt sie mit dem Trade Policy Review Mechanism über ein ausgezeichnetes Monitoringinstrument.

Dennoch betreiben die USA und die EU bilaterale Handelspolitiken. Inwieweit sind sie überhaupt an einer starken WTO interessiert?
Das ist eine zentrale Frage. Die USA haben sich für die Doha-Runde stark gemacht – man kann also nicht sagen, dass sie nicht für die WTO sind. Aber der Grund für bilaterale Abkommen ist nicht, wie oft behauptet, dass der multilaterale Prozess so langsam vorankommt. Angenommen, die Doha-Runde würde morgen abgeschlossen: Hätte das Streben der USA nach bilateralen Abkommen dann ein Ende? Sicher nicht. Diese rhetorische Frage entlarvt die Amerikaner, die EU und alle anderen, die dieses Argument nachplappern.

Was also wollen die USA und die EU?
Nehmen wir die USA. Ein wichtiger Aspekt ist die Macht der vielen Lobbygruppen, die unterschiedliche nicht handelsrelevante Interessen verfolgen. In bilateralen Verhandlungen mit politisch und ökonomisch unwichtigen Ländern können die Lobbyisten Forderungen durchsetzen und im Gegenzug privilegierten Zugang zu den US-Märkten versprechen. Zu den kontroversen Themen gehören unter anderem Arbeitsstandards. Nur 19 Prozent der US-Arbeitnehmer im privaten Sektor sind Gewerkschaftsmitglieder – und es sind nicht etwa deshalb so wenige, weil die Amerikaner gewerkschaftliche Organisierung ablehnten. Umstritten sind auch Umweltschutzstandards. Die USA haben das Kyoto-Protokoll nicht unterschrieben und zeigen wenig Interesse an internationalen Standards. Und dann gibt es noch die Debatte um Patentrechte und Lizenzen – Themen, die meiner Ansicht nach nicht in die WTO gehören, weil die sich nicht mit Lizenzgebühren beschäftigen sollte. US-Lobbyisten interessieren sich auch für Regeln zur Kontrolle des internationalen Kapitalverkehrs, etwa im Fall einer Finanzkrise.

Und kleinere Länder müssen sich fügen?
Mich hat es gar nicht überrascht, als neulich auf einer Konferenz zwei wichtige Minister großer asiatischer Länder sagten, im Grunde müssten sie die Bedingungen der US-Verhandlungspartner akzeptieren, wenn sie denn ein Freihandelsabkommen mit Washington haben wollten. Die bilaterale Strategie besteht darin, die Entwicklungsländer eins nach dem anderen zu binden und langfristig die von den US-Lobbies gewünschten und definierten Themen in die WTO zu bringen – ohne Rücksicht darauf, welche Aufgaben die WTO sinnvollerweise übernehmen sollte. Das bilaterale Spiel hat nichts mit Liberalisierung zu tun. Das hat Brasiliens Präsident Lula da Silva erst vor wenigen Wochen klargemacht. Er bestand darauf, dass der Vertrag zur gesamtamerikanischen Freihandelszone (FTAA) sich mit der Agrarprotektion und den extremen Anti-Dumping-Maßnahmen der USA beschäftigt, die dazu dienen, Exporte aus den Entwicklungsländern zu verhindern. Aber US-Diplomaten verwarfen Lulas Argumente, obwohl die FTAA sich genau damit befassen sollte.

Und die Öffentlichkeit der Industrieländer akzeptiert solche Verdrehung der Tatsachen?
Erstaunlicherweise ist die Berichterstattung selbst liberaler Medien wie der New York Times derart inkompetent, dass dieser wichtige Aspekt von Freihandelsabkommen völlig ignoriert wird. Die US-Medien feiern solche Abkommen, als bedeuteten sie echte Handelsliberalisierung. Das „Spaghettischüssel-Problem“ – das Durcheinander, das die vielen regionalen, sich überlappenden handelspolitischen Vereinbarungen schaffen – wird kaum erwähnt, obwohl ich seit Anfang der 1990er Jahre darauf hinweise. Offiziell basiert die WTO auf dem Prinzip der Nichtdiskriminierung. Jedes Mitglied muss allen anderen die gleichen Handelsbedingungen einräumen. Dieses wertvolle Prinzip ist stark geschwächt worden – und das illustriert das Führungsversagen der USA und der EU. Ich habe über den unredlichen Zweck geschrieben, den Hegemonialmächte mit bilateralen Handelsabkommen verfolgen. Aber die Entwicklungsländer waren bisher apathisch und haben sich wie Tiere selig zur Schlachtbank führen lassen.

Wie ließe sich die Rolle der WTO stärken?
Die WTO arbeitet mit einem kärglichen Jahresbudget von 100 Millionen US-Dollar. Ihr Sekretariat ist überlastet und muss verstärkt werden. Sonst kann die WTO keine Führungsrolle übernehmen. Zurzeit bestimmt die – nebenbei bemerkt stark überbesetzte – Weltbank oft die handelspolitische Tagesordnung. Ein Grund dafür ist, dass die reichen Länder die Bretton-Woods-Institutionen kontrollieren. Die WTO dagegen ist dank des Konsensprinzips demokratischer organisiert. Sie hatte ja sogar schon einen Generaldirektor aus einem Entwicklungsland, Supachai Panitchpakdi, den früheren stellvertretenden Premierminister Thailands, ein Ökonom, der in Rotterdam bei Professor Tinbergen promoviert hat.

Aber viele Kritiker klagen, dass die WTO eher die Interessen reicher als armer Länder fördert.
Die WTO-Kritiker, die auf der Straße demonstrieren, liegen falsch. Bilaterale Abkommen umgehen das GATT, indem sie Artikel 24 zur Regelung regionaler Freihandelsabkommen ignorieren. Bilaterale Abkommen sind für arme Länder wie das Messer an der Kehle. Die multilaterale WTO würde sie schützen. Wegen des Konsensprinzips fahren die armen Länder mit der WTO viel besser, als die Kritiker meinen. Im Gegensatz zu den Behauptungen von Oxfam, Joseph Stiglitz und anderen hat das GATT über Jahrzehnte den armen Ländern keine Auflagen gemacht. Stattdessen weitete es alle Zugeständnisse, die sich die reichen Länder untereinander gemacht haben, auch auf die armen Länder aus. Ohne Gegenleistung. Natürlich hatten die reichen Länder bei diesen Vergünstigungen häufig ihre eigenen Interessen im Blick. Erst als die armen Länder selbst in der Uruguay-Runde Konzessionen machten, konnten Landwirtschaft und Textilien erfolgreich in GATT und WTO eingebracht werden. Übrigens entsprach die Vernachlässigung der Landwirtschaft seit 1955 den Wünschen der armen Länder. Sie wollten sich industrialisieren, die reichen Länder dagegen wollten die Landwirtschaft ausbauen – entgegen der Richtung, die ein weiter liberalisierter Handel bedeutet hätte. Der Ausschluss der Landwirtschaft aus dem GATT entsprang nicht einer Doppelmoral, sondern war ein faustischer Pakt zwischen armen und reichen Ländern.

Wie lässt sich die Lage verbessern? Wie können arme Länder ihre Position besser vertreten?
Die armen Länder werden die Vorteile des Handels stärker spüren und ihre Interessen in der WTO besser durchsetzen, sobald sie über eigenes Expertenwissen verfügen und eigene NROs haben. Indien zum Beispiel hat fast drei Millionen NROs, darunter bedeutende Organisationen mit eigenen Positionen. Die Verbraucherorganisation CUTS beispielsweise widerspricht Oxfams Standpunkt zu Handelsliberalisierung. Das Center for Science and Environment in Delhi wertet Handelssanktionen anders als der Sierra Club, eine wichtige Umweltlobby in den USA. Die Entwicklungsländer brauchen mehr solche Experten, anstatt auf finanziell starke, aber intellektuell arme NROs wie Oxfam zu hören. Oder auf Einzelgänger unter den Ökonomen wie Joseph Stiglitz und Dani Rodrik, die sich als Dissidenten von der Expertenmeinung vermarkten.

Die Fragen stellte Hans Dembowski.


Prof. Dr. Jagdish Bhagwati
lehrt Wirtschaftswissenschaften an der Columbia- Universität,
New York.
jb38@columbia.edu