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05/2006
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Eigensinnige Riesen in multipolarer Welt
China und Indien rütteln die gewohnten Strukturen von Weltwirtschaft und -politik durcheinander. Es liegt in Europas Interesse, die aufstrebenden asiatischen Giganten in ein faires, geregeltes Global-Governance-System einzubinden.
[ Von John Humphrey und Dirk Messner ]
China und Indien bilden wegen ihrer Größe und ihres enormen Wachstums eine Klasse für sich. Die Beziehungen zu ihnen werden für Europa künftig so wesentlich sein wie die transatlantischen Beziehungen. Die Global-Governance-Forschung, die sich seit Anfang der 90er Jahre mit Motoren und Folgen der Globalisierung beschäftigt, hat bis vor kurzem beide Länder kaum als wichtige Treiber globalen Wandels wahrgenommen.
Auch renommierte US-Autoren haben den Bedeutungszuwachs der beiden Länder lange ignoriert. Zbigniew Brzezinski argumentierte 2004, China sei als Entwicklungsland noch immer keine ernsthafte Herausforderung für die USA. Ähnlich betonte Joseph Nye 2003, die Volksrepublik habe noch einen langen Weg vor sich, bis sie eine globale Rolle spielen könne. Ivo Daalder und James Lindsay konzentrieren sich in ihrer Studie von 2004 über die internationale Politik nach den Terroranschlägen vom 11. September 2001 auf Herausforderungen für das transatlantische Bündnis – ohne zu fragen, ob China und Indien das Gesamtpanorama verändern könnten.
Unvollständige Szenarien
Seit 1990 dominieren in der Diskussion über die Weltordnung nach dem Ende des Ost-West-Konfliktes sechs Interpretationsmuster.
- Francis Fukuyama perzipierte 1992 einen internationalen Trend in Richtung Demokratisierung. Die wesentliche Konfliktlinie in seiner politischen Weltkarte war die Auseinandersetzung zwischen demokratischen und nicht-demokratischen Staaten.
- John J. Mearsheimer prognostizierte 1990 für die Epoche nach dem Zusammenbruch der bipolaren Konfrontation eine Renaissance zwischenstaatlicher Kriege. Die Proliferation von Massenvernichtungswaffen stand im Zentrum seiner im klassischen Verständnis macht- und sicherheitspolitischen Analyse.
- Samuel Huntington machte 1996 kulturgetriebene Konflikte zwischen dem christlich-jüdisch geprägten Westen und anderen Zivilisationen zu seinem zentralen Thema.
- Paul Kennedy und Robert D. Kaplan beschrieben in ihren Arbeiten die sozio-ökonomischen Asymmetrien zwischen „the western world and the rest of the world“ als die gefährlichste internationale Herausforderung.
- Der Global-Governance-Diskurs arbeitete die Auswirkungen der Globalisierung auf die Reichweite der Nationalstaaten heraus. Ohne neue Formen von Global Governance würde die zunehmende Zahl der grenzüberschreitenden und Weltprobleme unlösbar (Kennedy et al., 2002).
- Robert Kagan und andere Autoren skizzierten nach ersten US-Erfolgen im Irak-Krieg 2003 ein langes Zeitalter „unilateraler Herrschaft“ durch die einzige Supermacht USA.
Der Aufstieg Chinas und Indiens stellt alle derart skizzierten Szenarien in Frage. Eine realistische siebte Sicht entsteht, wenn man China und Indien in die Global-Governance-Perspektive einbezieht.
„Drivers of Global Change“
Die Bedeutung der beiden asiatischen Riesen ergibt sich aus ihrem andauernd hohen Wirtschaftswachstum sowie ihrer Bevölkerungsstärke. Die beiden bevölkerungsreichsten Länder drängen in die weltweite Arbeitsteilung. Sie verändern deren Grundmuster stärker als das andere erfolgreiche asiatische Länder zuvor taten. Ihr ökonomisches Gewicht wirkt sich auf die politischen Kräfteverhältnisse aus. Deshalb sehen wir China und Indien nicht einfach als „Emerging Economies“, sondern als „Asian Drivers of Global Change“ (Kaplinsky, 2006).
In weniger als zwei Dekaden ist China von einer randständigen Ökonomie zu einem zentralen Spieler des Weltmarkts geworden. Sein Anteil an den US-Importen stieg von 1985 bis 2004 von „virtually nothing“ auf knapp 15 Prozent und sein Anteil an der Weltnachfrage nach wichtigen Basismetallen stieg von gut fünf Prozent Anfang der 1990er Jahre auf an die 25 Prozent im vergangenen Jahr. China verfügte Ende 2005 über die zweitgrößten Währungsreserven (819 Milliarden Dollar) weltweit und ist mit einem Exportvolumen von mehr als 770 Milliarden Dollar bereits die drittgrößte Handelsnation. Die Volksrepublik gehört mit den USA und der EU zur Gruppe der großen CO2-Emittenten, deren Energiepolitik entscheidenden Einfluss auf den Klimawandel hat.
Nach Jahrzehnten des Verfalls von Rohstoffpreisen zeigt der Trend seit 2001 in die entgegengesetzte Richtung. Die Hauptursache ist der Nachfragesog aus China. Zunehmend spielt auch der indische Ressourcenverbrauch eine Rolle. Zugleich artikuliert China in der Welthandelsorganisation, den Vereinten Nationen und in der Klimapolitik Ansprüche. Zweifellos will die Regierung Global-Governance-Prozesse beeinflussen.
Indien befindet sich auf einem ähnlichen Pfad – mit einer Zeitverzögerung von etwas mehr als einem Jahrzehnt. Sollte der indische Aufschwung, der Ende der 1980er Jahre begann, sich fortsetzen, könnte Indien 2020 eine ähnliche Rolle spielen wie China heute. Zusammen würden beide Staaten Weltwirtschaft und -politik prägen.
Der Aufstieg Chinas und Indiens führt de facto zur Herausbildung einer multipolaren Machtkonstellation. Spätestens 2025 werden Washington, Beijing und Delhi die wesentlichen Machtzentren der globalen Politik sein. Im Vergleich sind alle europäischen Nationalstaaten für sich genommen nur kleine Akteure mit begrenzten Machtressourcen. Ohne stimmige, gemeinsame EU-Strategien wird Europa bei der Gestaltung globaler Angelegenheiten keine handlungsmächtige Rolle mehr spielen.
Das Zusammenspiel der wichtigsten Global-Governance-Akteure wird den Ausschlag dafür geben, ob und wie die grenzüberschreitenden, globalen Probleme des 21. Jahrhunderts angegangen werden. Der Wettbewerb um Macht und Einfluss in dieser multipolaren Konstellation wird die Weltpolitik in den nächsten fünf Jahrzehnten bestimmen, ähnlich wie es der Systemkonflikt während des Kalten Krieges oder die Dauerspannungen zwischen den europäischen Mittelmächten vor dem Ersten Weltkrieg taten.
Die Frage ist, ob alte und neue Schwergewichte sukzessive in ein System eines effektiven Multilateralismus eingebunden werden können oder ob es zum ungezügelten Machtwettbewerb kommt. Letzteres würde neue Instabilitäten, Konflikte und Turbulenzen hervorbringen. Solche Spannungen würden Kräfte binden, die gebraucht werden, um Schattenseiten der Globalisierung (wie Armut, Umweltzerstörung oder scheiternde Staaten) zu korrigieren. Es gibt keinen Zweifel an Europas massivem Interesse, in einem geordneten multilateralen System auf konstruktive Lösungen hinzuwirken.
Anpassungsdruck
Der Aufstieg Chinas und zunehmend auch Indiens setzt andere Weltregionen unter enormen Anpassungsdruck. Die chinesische Industrie beschäftigt derzeit etwa 83 Millionen Arbeitskräfte – ähnlich viele, wie die 14 größten OECD-Länder zusammen. Weitere 100 Millionen Chinesen sind weltmarktfähig qualifiziert und könnten demnächst Industriejobs übernehmen. Folglich ist es unwahrscheinlich, dass die Lohnkosten in China rasch steigen. Sicher ist zudem, dass die Dynamik des chinesischen Arbeitsmarkts globale Folgen hat. Chinesische Exporte setzen Firmen in Nordamerika und Europa unter steigenden Druck. Das gilt zunehmend auch für wertschöpfungs- und technologieintensive Sektoren.
Unter den Entwicklungsländern gibt es potenzielle Verlierer und Gewinner. Die Industrien Lateinamerikas leiden unter dem härter gewordenen Wettbewerb, zugleich boomen jedoch die Agrar- und Rohstoffexporte nach Asien. Nach Dekaden der begrenzt erfolgreichen nachholenden Industrialisierung könnte die Zukunft Lateinamerikas im Primärgüterexport liegen. Doch es scheint fraglich, ob sich das Einkommensniveau von Middle Income Countries dauerhaft mit Rohstoff- und Agrarausfuhren halten lässt. Überwiegend sinken denn auch in Lateinamerika die Löhne. Dieser Trend kann Demokratien destabilisieren.
Auch einige afrikanische Ökonomien profitieren von der Nachfrage Chinas und Indiens nach Erdöl, Mineralien und Agrarprodukten. Andererseits bedrohen chinesische und indische Textil- und Bekleidungsexporte den einzigen Industriezweig, der in Afrika Fuß gefasst hat. Gibt es noch wirtschaftliche Perspektiven für Afrika jenseits der Primärgüterexporte? Eine weitere Stärkung ressourcenbasierter Rentenökonomien hätte aber politische Folgen, denn die Versuche der sukzessiven politischen Liberalisierung in Afrika würden wohl unterminiert. Volkswirtschaften ohne Rohstoffe würden zudem geschwächt
Günstiger sieht es in Asien aus. Dort könnten die beiden Milliardenvölker zu Wachstumslokomotiven für andere Ökonomien werden. Allerdings spüren dort auch Hersteller von Industriegütern (etwa Metallverarbeiter in Thailand) die wachsende Konkurrenz.
Angesichts ihrer steigenden ökonomischen Bedeutung intervenieren China und Indien zunehmend auch auf anderen Feldern der Weltpolitik. Sie haben einen enormen Bedarf an Energie und Ressourcen und verfolgen deshalb Strategien zur Sicherung von Rohstoffquellen. Dabei konkurrieren sie – in Afrika, Lateinamerika, Sibirien, dem Kaukasus oder Zentralasien – mit den USA und der EU. Außerdem müssen China und Indien sich aufgrund ihrer hohen CO2-Zuwachsraten in der Klimapolitik positionieren. Das in den vergangenen zehn Jahren eher vernachlässigte Thema der Nachhaltigkeit wird damit wieder zu einem der zentralen Themen der Weltpolitik.
Nach heutigen Schätzungen wird Indiens Energieverbrauch bis 2015 um 50 Prozent steigen. Der Verbrauch Chinas dürfte sich sogar verdoppeln. China trägt schon heute 16,5 Prozent zu den globalen CO2-Emissionen bei. Der Vergleichswert für Indien beträgt zwar nur vier Prozent, übertrifft aber bereits die deutsche Quote von 3,5 Prozent. Für China und Indien gilt also zunehmend, was auch für die USA zutrifft: Ohne ihre Mitwirkung wird der Kyoto-Prozess scheitern. Mehr noch: Ohne ihr Zutun lässt sich keines der globalen Umweltprobleme lösen. China gehört beispielsweise zu den größten Importeuren von Tropenholz. Es geht also darum, das legitime Bedürfnis der beiden Länder nach Wachstum und Armutsreduzierung zu aktzeptieren und Wege zu finden, diese Ansprüche umweltgerecht zu erfüllen.
Die Kehrseite der derart neu entflammten Nachhaltigkeits- und Klimadiskussion ist die Renaissance der Geopolitik. Der Wettbewerb um Energiereserven und Ressourcen – ob in Russland, Afrika oder dem Iran – wird die multilaterale Machtkonstellation prägen. Je konfliktiver dieser Prozess ausfällt, desto wahrscheinlicher ist es, dass die armutsorientierte Entwicklungspolitik den ressourcenorientierten Regionalstrategien der großen Mächte zum Opfer fällt.
Diese Zusammenhänge verdeutlichen exemplarisch, unter welch hohem Anpassungsdruck die Global-Governance-Architektur steht. Angesichts der neuen Machtkonstellationen ist kaum vorstellbar, dass die Vereinten Nationen, die Gruppe der acht führenden Wirtschaftsmächte, die Welthandelsorganisation oder der Internationale Währungsfonds noch so strukturiert sein werden wie heute.
Überholtes Souveränitätsverständnis
Die entscheidende Frage wird sein, ob China und Indien sich analog zu ihren bemerkenswerten ökonomischen und technologischen Fortschritten auch in Sachen Global Governance als lernfähig erweisen. Wichtig wird zudem sein, welchen weltpolitischen Leitbildern sie folgen. In Beijing und Delhi dominieren bislang klassische Souveränitäts-, Macht- und Nationalstaatskonzepte, auch wenn die Regierungen sich gern multilateraler Rhetorik bedienen. In den Industrieländern, insbesondere in Europa, lernen die Entscheidungsträger demgegenüber sukzessive, dass sie kooperieren und ihre Steuerungsressourcen bündeln müssen, weil engstirnigesnationales Handeln globalen Interdependenzen nicht mehr gerecht wird. Sie sind in gewissem Maße bereit, Souveränität beispielsweise an die Europäische Union abzugeben, um die Handlungs- und Problemlösungsfähigkeit in der globalisierten Welt zu erhalten. Unter ihnen ist unumstritten, dass das Konzept der „Nicht-Einmischung in innere Angelegenheiten“ (etwa mit Blick auf den Schutz der Menschenrechte oder der Umwelt) modifiziert werden muss.
Bemerkenswerter Weise koinzidiert das eher klassische Souveränitätsverständnis Chinas und Indiens durchaus mit dem politischen Denken der derzeitigen US-Regierung. Die Sicht, dass „Multilateralismus ein Konzept für schwache Akteure“ ist, wie der neokonservative Robert Kagan Europäern in der Irak-Debatte erklären wollte, wird in den aufsteigenden asiatischen Mächten durchaus geteilt.
Indiens neuerwachtes und von den USA einseitig gefördertes Interesse an der Atomkraft als vermeintlich umweltfreundlicher Energiequelle ist nur ein Beispiel dafür, dass Trends in den asiatischen Riesen gefährliche Signale an andere Entwicklungs- und Schwellenländer aussenden. Präsident Bushs Entscheidung, Indien implizit und entgegen multilateraler Konvention als legitime Nuklearmacht anzuerkennen, birgt darüber hinaus auch strategische Risiken. Sollten sich solche Alleingänge als Grundmuster für USA, China und Indien verstetigen, hätte das enorme Auswirkungen auf die Weltgesellschaft.
Die Geschichte lehrt, dass der skizzierte Anpassungsdruck in Weltwirtschaft und internationaler Politik zu Instabilität und Konflikten führen könnte. Machtverschiebungen müssen nicht mit Gewalt einhergehen, aber sie können es. Protektionismuswellen als Reaktion auf die Exporterfolge Chinas und Indiens sowie Großmachtrivalitäten zwischen der etablierten Supermacht und den aufsteigenden Mächten sind denkbar. Der Westen muss sich darauf einstellen, dass China und Indien zunehmend eigenständige Strategien in globalen Angelegenheiten verfolgen. Als Japan während der Asienkrise 1997-1998 eine asiatische Bank zur Währungsstabilisierung gründen wollte, kamen noch klare Signale aus Washington: Der IWF werde sich kümmern. Im Wettbewerb zwischen China, Indien und Japan um die Hegemonie in Asien drohen aber Konflikte, die auf den gesamten Erdball ausstrahlen würden.
Wer wird diese Instabilitäten abschwächen, moderieren und in kooperative Bahnen lenken? Hier warten wichtige Aufgaben auf die EU. Sie wird ihnen nur gewachsen sein, wenn sie sich nicht – wie derzeit der Fall – vor allem mit sich selbst beschäftigt. Es ist vorstellbar, dass die USA versuchen, die Herausforderung als einzig verbliebene Supermacht allein zu meistern. Gelingen wird das aber allenfalls, wenn längst verinnerlichte Weltbilder revidiert werden. Es ist bezeichnend, dass Brzezinski seine jüngste Monographie unter die Leitfrage „Global Domination or Global Leadership?“ stellte. Dagegen wird sich Washington im Kontext multipolarer Machtkonstellationen an „shared and pooled Leadership“ gewöhnen müssen.
Es ist ein historisches Novum, dass China und Indien als Entwicklungsländer zu wichtigen Global-Governance-Akteuren heranwachsen. Das kann die Reaktionsfähigkeit westlicher Entscheidungsträger verlangsamen, falls sie die beiden Asian Drivers, in denen immerhin noch etwa 50 Prozent der Armen weltweit leben, unterschätzen. Vielleicht werden Indien und China versuchen, als Sprecher der Entwicklungsländer aufzutreten. Sie könnten damit neue Nord-Süd-Spannungen auslösen. Vielleicht werden sie aber auch primär ihre Eigeninteressen verfolgen, die sich – wie bereits ausgeführt – nicht durchgängig mit denen anderer Entwicklungsökonomien decken.
Interner Wandel
China und Indien stehen zudem schwierige politische und soziale Transformationsprozesse bevor. Interne Spannungen könnten dabei in aggressiv-nationalistischen Strategien resultieren. Es ist völlig klar, dass Europa vor diesem Hintergrund an sich konsolidierender Modernisierung in beiden Ländern interessiert ist.
Viel spricht dafür, dass die nötigen gesellschaftlichen Veränderungen Indien auf mittlere Sicht leichter fallen dürften als China. Indien hat ein relativ stabiles demokratisches System. In China steht der schwierige Umbruch zu einer liberaleren Gesellschaft noch aus. Die soziale Polarisierung nimmt in keinem anderen Land der Welt so rasant zu wie in China. Sie geht mit Risiken für die politische Stabilität einher. Dagegen hat der Wachstumsprozess in Indien bislang keine vergleichbaren sozialen Zentrifugalkräfte produziert – vor allem, weil die indische Regierung für solche Risiken sensibel ist. Obendrein altert die chinesische Gesellschaft rasch, was Probleme der sozialen Sicherung aufwirft. Indien ist dagegen eine vergleichsweise junge Gesellschaft.
Bleibt Indien eine Demokratie und bewegt sich China ebenfalls in diese Richtung, dann könnte die Welt im Jahre 2030 stabiler sein als heute. Doch beides ist nicht gewährleistet. Im Gegenteil steigt China als undemokratischer, autoritärer Staat in der Weltwirtschaft und in der Global-Governance-Hierarchie auf. Das wird Auswirkungen auf die Legitimation der Global- Governance-Prozesse haben, die nicht zuletzt von der Legitimation der wichtigsten Akteure abhängt. Es steht zu befürchten, dass Menschenrechte, Sozialstandards und Umweltschutz in dem veränderten Kontext noch schwieriger zu verankern und umzusetzen sein werden.
Die enge Kooperation Chinas mit autoritären Regimen in Sudan, Myanmar, Usbekistan und Simbabwe weisen auf solche Konfliktlinien hin. Das gilt ähnlich für die Energiepartnerschaften Irans mit China und Indien. Obendrein kann die Volksrepublik dank hoher Devisenreserven anderen Ländern günstige Kredite anbieten – ohne die Auflagen in Sachen Menschenrechte, Governance, Armutsbekämpfung oder Umweltschutz, die in der westlichen Entwicklungskooperation inzwischen üblich geworden sind. In der Tat ist zu beobachten, dass das „chinesische Modell“ eines autoritären Regimes mit gelenkter Marktwirtschaft in anderen Entwicklungsländern Bewunderer findet. In diesem Sinne wird der „(Post-) Washington Consensus“ durch den „Bejing Consensus“ (Ramo, 2005) herausgefordert. China gewinnt also sogar die „soft power“ eines scheinbar nachahmenswerten Vorbilds. In jedem Fall ist die Nachhaltigkeit von Anstrengungen der internationalen Entwicklungspolitik, Demokratie zu fördern und Konflikten vorzubeugen, in dieser Konstellation gefährdet.
Europas Perspektive
Europa droht künftig eine weltpolitische Randlage, wenn es seine globalen Fähigkeiten nicht konsequent ausbaut. Ausgangspunkt strategischer Überlegungen darf nicht die Frage sein, ob China und Indien mächtige Akteure werden, sondern wie sie ihre wachsende Macht einsetzen werden. Um eine klassische, konfliktive und den Herausforderungen der Globalisierung unangemessene Balance-of-Power-Politik zu vermeiden, müssen China und Indien in internationale Initiativen zur Einhegung der Risiken in der vernetzten Welt einbezogen werden. Dabei geht es um die Stabilisierung schwacher Staaten in Afrika ebenso wie um die Armutsbekämpfung, klimapolitische Initiativen, Ansätze gegen die Weiterverbreitung von Massenvernichtungswaffen.
Damit diese Ziele erreicht werden können, muss das Global-Governance-System weiterentwickelt werden. Seine Institutionen müssen die entstehende multilaterale Machtkonstellation stabilisieren und Interessenausgleich erleichtern. Dabei geht es auch um den sukzessiven Aufbau gemeinsamer Prinzipien, Standards und Interessen zwischen Deutschland, Europa und den Asian Drivers. Leicht wird das nicht, man denke nur and die Divergenzen mit China in Sachen Menschenrechte. Dennoch gibt es keine sinnvolle Alternative zu einer solchen Politik der Einbindung.
Literatur:
Brzezinski, Z., 2004: The Choice. Global Domination or Global Leadership,
New York: Basic Books
Daalder, I. V., und J. M. Lindsay, 2004: America Unbound, Washington:
Wiley and Sons
Fukuyama, F., 1992: The End of History and the Last Man, New York: Penguin
Huntington, S.P., 1996: The Clash of Civilizations and the Remaking of World Order, New York: Simon and Schuster
Kagan, R., 2003: Paradise and Power. America versus Europe in the
Twenty-first Century, New York: Knopf
Kaplan, R., 1994:
The Coming Anarchy, in: The Atlantic Monthly, Vol. 274, No. 6, 1–8.
Kaplinsky, R., ed., 2006:
Asian Drivers. Opportunities and Threats, IDS Bulletin, Special Issue, Vol. 37, Nr. 1
Kennedy, P., D. Messner und F. Nuscheler, 2002: Global Trends and Global Governance, London: Pluto
Kennedy, P., und M. Conelly, 1994: Must it be the Rest Against the West?, in: Atlantic Monthly, Vol. 274, No. 6, 61–83
Mearsheimer, J.J., 1990: Back to the Future: Instability in Europe after the Cold War, International Security, Vol. 15, 1, 5–56.
Ramo, J., 2005: The Beijing Consensus. London: Foreign Policiy Centre
Prof. Dr. Dirk Messner
ist Direktor des Deutschen Instituts für Entwicklungspolitik in Bonn.
dirk.messner@die-gdi.de
Prof. Dr. John Humphrey
leitet das „Globalisation Team“ am Institute of Development Studies der University of Brighton.
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