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05/2006
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Zurück nach San Francisco
Die internationale Umweltpolitik ist zersplittert und kaum durchsetzungsfähig.
Es gibt keinen globalen Gegenspieler, der das Gewicht von Welthandelsorganisation oder Weltbank hätte.
Das System der globalen Institutionen sollte neu geordnet werden, bevor Großkatastrophen Erde und Menschheit erschüttern.
[ Von Hermann E. Ott ]
Die Menschheit ist im Begriff, die ökologischen Erdsysteme aus dem Gleichgewicht zu bringen. Paul Crutzen, Entdecker und Erklärer des Ozonlochs sowie Chemie-Nobelpreisträger, nennt unser geologisches Zeitalter deshalb nicht mehr Holozän, sondern „Anthropozän“ – die vom Menschen geprägte Ära. Wohlgemerkt geht es ihm dabei nicht um menschliche, sondern geologische Geschichte. Unsere Spezies ist mit ihrer technischen Zivilisation in den vergangenen zwei Jahrhunderten zu einem bestimmenden Faktor der Erdsysteme geworden.
Die Menschheit beeinflusst zum Beispiel durch den Einsatz fossiler Brennstoffe den Kohlenstoffkreislauf der Erde. Seit 300 000 Jahren war der Kohlendioxidgehalt der Atmosphäre nicht so hoch wie heute. Kein Mensch weiß genau, wie das Klimasystem darauf reagieren wird. Zum Vergleich: Menschen gibt es erst seit rund 50 000 Jahren.
Klimaforscher warnen mit immer drastischeren Begriffen vor den anstehenden Veränderungen (Schellnhuber, 2006). Allem Anschein nach nähern wir uns dem „tipping point“, von wo es kein Zurück mehr gibt. Es scheint immer wahrscheinlicher, dass das Grönlandeis schmilzt und der Meeresspiegel in Folge um bis zu sieben Meter ansteigt. Die großen Regenwälder an Kongo und Amazonas stehen kurz vor dem Kollaps. Auch die Folgen für den Wasserhaushalt der Erde sind nicht absehbar. Die Versorgungslage der Menschheit (auch mit Nahrungsmitteln) würde erheblich leiden, auch wenn es mancherorts vielleicht etwas mehr Wasser gäbe. Alle Bemühungen zum Erhalt der Artenvielfalt wären obsolet. Bei einer Erwärmung um drei Grad würde ein Viertel aller Arten aussterben.
Schwache Institutionen
Dürfen wir darauf vertrauen, dass da, wo Gefahr ist, das Rettende auch wächst? Bisher jedenfalls werden die Mechanismen und Instrumente der Umweltpolitik den Herausforderungen nicht gerecht. Der Klimaschutz taugt als Beispiel. Es gibt eine Rahmenkonvention der Vereinten Nationen, welche die politische und technologische Zusammenarbeit fördert. Ferner ist 2005 das schon 1997 beschlossene Kyoto-Protokoll endlich in Kraft getreten. In ihm haben sich die Industriestaaten verpflichtet, ihre Treibhausgas-Emissionen um insgesamt etwa fünf Prozent zu verringern.
Das Kyoto-Protokoll ist zweifellos ein historischer Meilenstein. Erstmals haben Staaten die Begrenzung des CO2-Ausstoßes vereinbart. Es sind auch schon Verhandlungen in Gang, um zu klären, was 2012 geschieht, wenn die Verpflichtungen für Industriestaaten auslaufen.
Allerdings ist nicht zu übersehen, dass das Kyoto-Protokoll nur ein winziger Schritt ist. Die versprochene Fünf-Prozent-Reduktion der Industriestaaten entspricht nur zwei Prozent der weltweiten Emissionen. Es müssten aber bis 2050 die Hälfte aller Treibhausgase vermieden werden, um das Klima zu stabilisieren. Zudem machen beim Kyoto-Protokoll weder die USA noch Australien mit – und auch große Schwellenländer wie China, Indien, Brasilien und Südafrika stehen noch abseits. Es gibt Vorschläge, wie es weitergehen könnte (Brouns und Ott, 2005). Aber der Prozess verläuft sehr langsam und mit vielen Rückschritten.
Viele Ökonomen und Politiker können sich bis heute nicht vorstellen, wie eine wirtschaftliche Entwicklung ohne Öl, Gas und Kohle aussehen soll. Obendrein stemmen sich die großen Konzerne, die das bisherige fossile Energiesystem dominieren, mit großer Kraft gegen Veränderungen. Schließlich sind die Institutionen und Verfahren des Klimaregimes schwach: Weil beispielsweise alle Entscheidungen im Konsens getroffen werden müssen, haben die Öl exportierenden Staaten faktisch ein Vetorecht.
Ähnlich düster ist leider das institutionelle Szenario der gesamten internationalen Umweltpolitik (vgl. WBGU, 2001). Es gibt zwar das Umweltprogramm der Vereinten Nationen (UNEP) mit Sitz in Nairobi. Doch diese Organisation ist klein und unselbständig, sie hat keine operativen Befugnisse und ihre Finanzierung steht auf wackligen Beinen. Die Wirkung von UNEP hängt hauptsächlich von Leistung und Ansehen seines Exekutivdirektors ab. Sie waren hoch unter dem Ägypter Mostafa Tolba und dem Deutschen Klaus Töpfer – aber niedrig als in der Zeit zwischen ihnen die Elizabeth Dowdeswell die Spitzenposition innehatte. Hoffentlich wird der neue Exekutivdirektor Achim Steiner, wiederum ein Deutscher, sich als starke Führungskraft erweisen. Als multilateral erprobter Diplomat bringt er immerhin wichtige Vorraussetzungen mit.
Es gab in den vergangenen Jahren immer wieder Initiativen, um die internationale Umweltpolitik zu stärken. Ein Ministerforum mit regelmäßigen Treffen und einigem politischen Gewicht wurde eingerichtet (Global Ministerial Environment Forum). UN-Generalsekretär Kofi Annan wollte die umweltpolitische Dimension der multilateralen Politik stärken, doch das blieb mit anderen Reformideen auf der Strecke. Eine von Frankreich angeführte Initiative, UNEP den Status einer eigenständigen internationalen Organisation zu verleihen, war ebenfalls bisher nicht erfolgreich. Es gibt deshalb keinen globalen Gegenspieler für die mächtigen Handels- und Finanzinstitutionen (Welthandelsorganisation, Weltbank und Internationaler Währungsfonds).
Internationale Umweltpolitik findet stattdessen überwiegend im Kontext von mehr als 100 globalen und 140 regionalen multilateralen Umweltabkommen statt (www.unep.org/DPDL/law/Law_instruments
/index.asp). Dabei geht es jeweils um hochspezifische Themen (wie Meeresschutz, Klima- und Ozonschutz, Artenschutz und andere mehr). Die Institutionenvielfalt ist erstaunlich. Oft ist es gelungen, einzelne Probleme zu regulieren oder sogar zu beheben. Beispiele sind das Ozonloch (Montreal Protocol on Substances that Deplete the Ozone Layer) oder der Schutz bedrohter Tierarten (Convention on International Trade in Endangered Species).
Diese historisch gewachsene, tendenziell aber chaotische Struktur hat ihre Schattenseiten. Die internationale Umweltpolitik zerfällt in viele selbstständige Einheiten, die unzureichend koordiniert und häufig finanziell nur dürftig ausgestattet sind. Zu allem Überfluss sind die Sekretariate der vielen Verträge über die ganze Welt verstreut – Bangkok, Bonn, Genf, Montreal und Nairobi. Das erzeugt Kosten, macht Synergien unwahrscheinlich und erschwert die Rekrutierung von qualifiziertem Personal.
Vor allem fehlen der internationalen Umweltpolitik aber effektive Entscheidungsverfahren. In der Regel ist Konsens aller Parteien nötig. Abgesehen vom Motreal Protocol, das laut Konrad von Moltke zeigte, dass „das Undenkbare getan“ werden kann, sind deshalb langwierige Prozesse und Beschlüsse auf kleinstem gemeinsamen Nenner typisch. Leider sind zudem Sanktionen bei Nichteinhaltung völkerrechtlicher Verpflichtungen häufig nicht vorgesehen oder aber es fehlen die Mittel, um sie zu erzwingen. Kurz: Es gibt Defizite sowohl auf der Ebene der Rechtsetzung als auch auf der Ebene der Rechtsdurchsetzung.
Vielfältige Reformvorschläge
Nach einer grundlegenden Neuordnung sieht es derzeit nicht aus. Ideen dafür gäbe es genug. Der Wissenschaftliche Beirat der Bundesregierung Globale Umweltveränderungen (WBGU) hat sich für die Schaffung einer „Earth Alliance“ mit umfassenden Verantwortlichkeiten und einem „Erdrat“ (Earth Council) ausgesprochen. Andere befürworten, wie schon erwähnt, die Aufwertung von UNEP. Ferner gibt es Vorschläge, die auf eine „Organisation für Umwelt und Entwicklung“ abzielen. Sie würden auch das UN Entwicklungsprogramm (UNDP) mit einbeziehen. Ein anderer Ansatz läuft darauf hinaus, verschiedene Institutionen der globalen Umweltpolitik in Clustern zusammenzulegen, um ihre Wirkung zu stärken.
Vermutlich bleiben all diese Ansätze aber zu kleinteilig. Zu überlegen wäre, ob nicht eine grundsätzliche Neuordnung des internationalen Systems erforderlich ist. Denn Umweltpolitik ist leider nicht der einzige blinde Fleck des internationalen Systems. Auch Sozialpolitik findet praktisch nicht statt. Während im Bereich der internationalen Friedenssicherung mit der UNO und im Bereich von Finanzen, Währung und Handel (IWF, Weltbank, WTO) das System eine relativ hohe Regelungsdichte aufweist, ist die Herstellung einer fairen und gerechten Welt im Großen, Ganzen den Kräften der internationalen Märkte und der Initiative jedes Individuums überlassen (Wuppertal Institut, 2005). Hier gälte es anzusetzen, um Institutionen zum Schutz der Erde und des Menschen zu schaffen, bevor die technische Zivilisation die Erdsysteme irreparabel schädigt.
Der Blick in die Geschichte stimmt allerdings nicht sonderlich zuversichtlich, was die Reformierbarkeit des internationalen Systems angeht. Fortschritte gab es bisher immer nur nach großen Katastrophen: Der Westfälische Frieden mit seiner Etablierung des europäischen Staatensystems bildete 1648 den Abschluss des 30-jährigen Krieges, der vermutlich ein Viertel der damaligen Bevölkerung das Leben gekostet hatte. Der Gründung des Völkerbundes 1919 ging der Erste Weltkrieg mit rund 20 Millionen Toten voraus. Dennoch war der Völkerbund institutionell viel zu schwach – von den USA ignoriert und von Hitler-Deutschland verspottet – um den Zweiten Weltkrieg mit mehr als 50 Millionen Toten zu verhindern.
Erst danach kam es 1945 zur Konferenz der Vereinten Nationen im Juni 1945 in San Francisco. Allerdings wäre es ohne den massiven Einsatz der USA auch dazu nicht gekommen. Heute zugängliche Geheimdienstakten belegen, dass die Gründung der Vereinten Nationen vom hohen Einsatz, der unbedingten Berufung und der Nutzung aller Mittel durch die USA abhing (Schlesinger, 2003). Ein derartiger Einsatz der USA für die Errichtung einer fairen und nachhaltigen internationalen Ordnung ist gegenwärtig aber nicht vorstellbar. Bis sich die innenpolitische Situation in den USA ändert, obliegt es den Europäern und den großen, aufstrebenden Ankerländern wie China, Indien, Südafrika oder Brasilien, auf eine nachhaltige Weltordnung hinzuarbeiten. Dass dies möglich ist, hat nicht nur die Inkraftsetzung des Kyoto-Protokolls gegen den Willen der USA deutlich gemacht. Auch der Landminenvertrag ist gegen den Willen der USA verabschiedet worden und in Kraft getreten. Gleiches gilt für das Statut des Internationalen Strafgerichtshofs mit Sitz in Den Haag. In allen Fällen wurde deutlich, dass eine der Sache verpflichtete Gruppe relativ einflussreicher Staaten im Zusammenwirken mit den Organisationen der Zivilgesellschaft das internationale System entscheidend verbessern kann (Ott und Chung, 2005).
Aber wir haben nicht viel Zeit. Ökologische und biologische Systeme nehmen auf die Menschheit keine Rücksicht. Das Klimasystem etwa wird ab einem bestimmten Zeitpunkt, von dem wir nur wissen, dass er näher rückt, in einen anderen, bedrohlichen Zustand übergehen. Der Vergleich mit der Zeit vor dem Zweiten Weltkrieg ist nicht überzogen. Es ist nötig, vor der absehbaren Katastrophe zu handeln.
Literatur:
Brouns, B., und Ott H., 2005: „Richtig verstandene Solidarität“, E+Z/D+C, Mai, 207-209
Ott, H., und Chung, M., 2005: Das „alte“ Europa – strategischer Akteur für globale Nachhaltigkeit, in: Jahrbuch Ökologie 2006, München: C.H. Beck
Schellnhuber, H.J. (Hg.), 2006: Avoiding Dangerous Climate Change, Cambridge: University Press
Schlesinger, C., 2003: Act of Creation, Colorado: Westview Press
Wissenschaftlicher Beirat der Bundesregierung Globale Umweltveränderungen (WBGU), 2001:
Welt im Wandel. Neue Strukturen globaler Umweltpolitik. Berlin u.a.: Springer Verlag
Wuppertal Institut (Hg.), 2005: Fair Future. München: C.H. Beck
Dr. Hermann E. Ott
leitet das Berliner Büro des Wuppertal Institut für Klima, Umwelt, Energie.
hermann.ott@wupperinst.org
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