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Schwierige Kooperation mit
fragilen Staaten


05/2006 		 

[ Geberharmonisierung ]

Schwierige Kooperation mit fragilen Staaten

„Stay engaged, but differently“ lautet der Geberkonsens im Hinblick auf fragile Staaten. Es ist klar, dass Rückzug aus ihnen wegen der Risiken für die Bevölkerung, die Nachbarländer und die internationale Gemeinschaft nicht in Frage kommt. Andererseits steht aber auch fest, dass herkömmliche Ansätze der Zusammenarbeit in versagenden und zerfallenden Staaten nicht greifen. Die Gebergemeinschaft arbeitet an Prinzipien, die die Kooperation mit solchen Ländern harmonisieren sollen.


[ Von Ludgera Klemp ]

In der „Paris Declaration on Aid Effectiveness“ haben Geber- und Empfängerländer im März 2005 unter anderem ihre Entschlossenheit zum langfristigen Engagement in fragilen Ländern bekräftigt (Paragraphen 37–39). Sie wollen Beiträge zum Aufbau und zur Stärkung legitimer, effizienter und stabiler Strukturen leisten. Derzeit beschäftigt sich der OECD-Aus-schuss für Entwicklungshilfe (DAC) mit der Formulierung von Prinzipien für die Zusammenarbeit mit fragilen Staaten. Die Arbeitsgruppe Fragile States Group (FSG) moderiert und koordiniert diesen Prozess. Bis Mai 2005 hieß diese Gruppe LAP (für „Learning and Advisory Partnership on Difficult Partnerships“).

In fragilen Staaten leben circa 14 Prozent der Weltbevölkerung (870 Millionen Menschen), aber fast ein Drittel der absolut Armen. Soziale Grunddienste stehen nur begrenzt zur Verfügung. Ethnische und religiöse Volksgruppen und Frauen werden diskriminiert – mit verheerenden Folgen für deren Überlebenssicherung. In diesen Ländern ist die Erreichung der UN-Millenniumsentwicklungsziele der Armutsbekämpfung unwahrscheinlich. Sogenannte „good performer“ und Länder mit mittleren Einkommen erhalten ungleich höhere öffentliche Entwicklungshilfe (ODA) als fragile Staaten (Levin, Dollar, 2005). Häufig zählen fragile Staaten zu den „pockets of exclusion“ und „aid orphans“, deren ODA-Zuflüsse zudem sehr volatil sind.

Im DAC wurde zunächst über „poorly performing countries“ gesprochen. Später wurde diese Terminologie durch „difficult partnerships“ ersetzt, um abwertende Konnotationen zu vermeiden. Inzwischen hat sich der Begriff „fragile states“ durchgesetzt. Die Weltbank spricht seit 2002 in ähnlichem Sinne von „low-income countries under stress“.

Fragil sind im OECD-Sprachgebrauch Länder, „where there is lack of political commitment and weak capacity to develop and implement pro-poor policies“. Die Heterogenität der betroffenen Länder erschwert die allgemeingültige Definition. Es geht ebenso um gescheiterte, gefährdete und schwache Staatlichkeit wie auch um nahezu konsolidierte. Dieses Kontinuum lässt keine eindeutige Unterscheidung nach einheitlichen Typen oder Stadien zu. Die spezifischen Umstände sind entscheidend. Beispielsweise muss unterschieden werden, ob in einem Land der politische Wille zur soliden Regierungsführung von Korruption unterhöhlt wird oder ob politische und administrative Kapazitäten nach schweren Konflikten schlicht fehlen.

Staaten gelten als fragil, wenn sie ihre Kernfunktionen gegenüber ihren Bevölkerungen (nach innen) sowie der internationalen Staatengemeinschaft (nach außen) nicht in ausreichendem Maße erfüllen. Sie können die Sicherheit der Bevölkerung und deren Zugang zu sozialen Grunddiensten nicht gewährleisten. Von solchen Ländern können grenzüberschreitende destabilisierende Wirkungen ausgehen.

Gemeinsam mit Weltbank, UNDP und EU arbeitet die FSG an „Principles for Good International Engagement in Fragile States“. Der erste Entwurf entstand im vergangenen Jahr. Er sieht folgende Prinzipien für das Engagement bi- und multilateraler Geber vor:
- Berücksichtigung kontextspezifischer Bedingungen und Ausgangslagen,
- Prävention statt Reaktion,
- „state and institution building“ als zentrale Ziele,
- Anwendung nationaler Regeln, Verfahren und Implementierungsstrukturen und Vermeidung von Parallelstrukturen (alignment),
- Anerkennung der Interdependenzen von Politik, Sicherheit und Entwicklung,
- strategische Abstimmung unterschiedlicher staatlicher Geber und Schaffung der dazu nötigen institutionellen Strukturen,
- Schadensvermeidung („Do no harm“),
- Berücksichtigung zeitlicher Abfolgen (humanitäre Hilfe, entwicklungsorientierte Not- und Übergangshilfe, Entwicklungszusammenarbeit),
- Nutzung von „windows of opportunity“ und schnelles Handeln sowie
- Vermeidung von „aid orphans“ und
„pockets of exclusion“.

Diese Prinzipien entsprechen den Grundideen der Pariser Erklärung. Allerdings ist ihre Umsetzung bei Staatsfragilität schwierig, weil die Geber eben nicht auf die örtlichen Regierungsinstitutionen als zuverlässige Partner vertrauen können. Derzeit wird die Verwirklichung der Prinzipien in neun fragilen Staaten erprobt: Guinea-Bissau, Haiti, Nepal, Somalia, Sudan, Jemen, Zimbabwe, Salomonen und die Demokratische Republik Kongo. Deutschland unterstützt dieses Vorgehen. Auf Grundlage dieser Erfahrungen sollen die Minister der DAC-Mitgliedsländer im Frühjahr 2007 auf dem High Level Meeting verbindliche Prinzipien verabschieden.

Weiterhin arbeitet die FSG zu folgenden Themen:
- Ressourcenallokation: Ziel ist, die bislang recht volatilen Leistungen an fragile Staaten transparenter und berechenbarer zu machen.
- Integrierte Handlungsansätze („whole of government approaches“): Außen-, Entwicklungs- und Sicherheitspolitik sollen enger verzahnt werden.
- Öffentliche Dienstleistungen: Da insbesondere soziale Grunddienste den Menschen unmittelbar zugute kommen, sind sie für die Entwicklungszusammenarbeit mit fragilen Staaten als „entry points“ von zentraler Bedeutung.


Erste Erfahrungen

Erste Zwischenergebnisse aus den Pilotländern zeigen, dass die Prinzipien einen Referenzrahmen im Sinne der Pariser Erklärung bilden. Zugleich wird eine Reihe von Problemen deutlich. Leider sind Dinge, die eigentlich auf den ersten Blick als selbstverständlich erscheinen, in der Praxis schwer zu verwirklichen. Dazu gehören der Dialog von bi- und multilateralen Gebern, gemeinsame Strategien sowie die Koordinierung und Harmonisierung von (Finanz-)Instrumenten. Auch die Abstimmung unterschiedlicher Ressorts (Außenpolitik, Verteidigung, Entwicklung) und der Abfolge von Maßnahmen (Nothilfe, Aufbau nachhaltiger Strukturen) klappen zu oft nicht reibungslos. Strategien, die an Symptomen ansetzen, sind selten nachhaltig. Wichtige Grundlage ist eine qualitative Bewertung staatlichen Handelns. Hierzu bedarf es der Analyse ausgewählter Kriterien, um nicht nur die Entwicklungsorientierung und politische Legitimität eines Staates zu analysieren, sondern auch „drivers of change“ zu identifizieren.

Bislang bestätigt die Erfahrung in den Pilotländern die Schlüsselrolle der Zivilgesellschaft für den politischen Wandel. Wo der politische Wille der Regierungen fehlt, müssen andere tragende Akteure identifiziert werden. Auch leisten regierungsunabhängige Organisationen häufig soziale Grunddienste, wo der Staat nicht funktioniert. Zugleich darf aber die Förderung von (internationalen) regierungsunabhängigen Organisationen die Stärkung von „country ownership“ und den Aufbau staatlicher In- stitutionen nicht behindern. Nur in Ausnahmefällen – etwa bei humanitären Härten – sollte der Aufbau von Parallelstrukturen „am Staat vorbei“ gefördert werden.

Von strategischer Bedeutung ist die Verantwortung der Privatwirtschaft, illegale ökonomische Aktivitäten zu verhindern und Korruption zu bekämpfen. Schattenökonomien und illegaler Ressourcenabbau tragen nämlich zur Destabilisierung bei. Sie unterminieren die öffentliche Finanzierungskraft der betroffenen Länder und verhindern entwicklungsorientierte und transparente Haushaltspolitik.

Ungelöst ist die Einbeziehung der Akteure, die nicht der OECD angehören. Zu nennen sind etwa China, Indien, Saudi-Arabien oder auch Russland. Sie finanzieren in den Pilotländern teilweise signifikante Investitionen, die sie oftmals nach ihren eigenen Wirtschaftsinteressen ausrichten. Dies kann begonnene Transformationsprozesse schwächen. Die genannten Akteure entziehen sich oft der engeren Abstimmung und verweisen auf das Prinzip der Nichteinmischung in interne Angelegenheiten anderer Länder. OECD-Geber suchen Einstiegsmöglichkeiten zum Dialog mit ihnen.

Deutlich wird zudem eine gewisse Ratlosigkeit, was die Durchsetzung der Menschenrechte angeht. Soziale Ungleichheit, die Verletzung politischer, wirtschaftlicher und kultureller Teilhaberechte und Geschlechterdiskriminierung stehen in engem Zusammenhang mit fragiler Staatlichkeit. Die Mehrheit der Menschen in fragilen Staaten hat keinen Zugang zu Gesundheitsdiensten, Bildung, wirtschaftlichen Ressourcen, sozialer Sicherheit und politischer Repräsentation. Oft ist schon das einfache Überleben bedroht. Die Bemühungen der internationalen Gebergemeinschaft und Partnerregierungen werden um so mehr Erfolg haben, je mehr es gelingt, den Menschenrechtsansatz, wie er auch im entwicklungspolitischen Aktionsplan des BMZ formuliert ist, in dem Prinzipienkatalog zu verankern.


Ludgera Klemp
arbeitet im Referat für Governance, Demokratie, Frauen- und Menschenrechte im Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung. Dieser Artikel gibt ihre persönliche Einschätzung wieder.
ludgera.klemp@bmz.bund.de