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Editorial
06/2003
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PPP evaluiert und strittig
Die Artikel im Schwerpunktteil dieses Heftes sollten zusammen mit denen im April-Heft gelesen werden. Sie ergänzen einander und geben insgesamt einen guten Überblick über Konzepte und Probleme der Entwicklungszusammenarbeit mit der Wirtschaft. Zur Behandlung dieses Themas in Heft 4 war es gekommen, weil das Referat Erfolgskontrolle des BMZ den Arbeitsbereich hatte evaluieren lassen und es interessant erschien, eine Zusammenfassung der Ergebnisse zu veröffentlichen. Über PPP war bis dahin schon viel geschrieben worden, Konzeptionelles und Politisches. Da mit diesem Instrument zusätzliche Mittel mobilisiert werden sollen, die der Entwicklungspolitik so bitter fehlen, und da die Privatisierung öffentlicher Aufgaben auch in anderen Politikbereichen als Lösung betrachtet wird, richteten und richten sich auch in der Entwicklungszusammenarbeit große Hoffnungen auf dieses Instrument. Auch kritische Stellungnahmen waren veröffentlicht worden, und wie den positiven Beiträgen lagen ihnen eher politische Prämissen als recherchierte Fakten zugrunde. Nun sollte eine erste Querschnittevaluierung empirische Daten zu der Frage bereitstellen, ob man auf dem richtigen Weg sei, und welche Fehler (die ja bei einem neuen Instrument nicht zu vermeiden sind) etwa gemacht worden seien. Das Resultat der Evaluierung wollten wir auch den Lesern von E+Z zugänglich machen.
Die Ergebnisse von Evaluierungen sind häufig kontrovers. Das liegt in der Natur der Sache. Evaluierer sollen unabhängige Positionen vertreten (sonst bräuchte es keine Evaluierung zu geben), und wenn sie dann zu anderen Schlussfolgerungen kommen als die Evaluierten, gibt es Streit. Nun ist Streit etwas Fruchtbares, nach Heraklit ist Streit der Vater aller Dinge. Aber dass Streit ein Wahrheitsfindungsinstrument ist, wird nicht von allen gern gehört. Im vorliegenden Fall gab es wohl auch unfruchtbaren Streit, bis hin zu dem Wunsch, Teile des Schlussberichts umzuschreiben. Wer das verlangt, entwertet das Instrument der Evaluierung. Wobei hinzugefügt werden muss, dass beiden, Evaluierern wie Durchführungsverant-wortlichen, das Recht auf Irrtum und Fehler zugebilligt werden muss – verbunden mit der Verpflichtung, daraus zu lernen.
Das Erscheinen unseres April-Hefts führte zu neuen Irritationen. Da die Evaluierung strittig sei, hätte den Verantwortlichen im Ministerium die Gelegenheit zur Darstellung ihrer Position gegeben werden müssen, so hieß es. Aber Strittigkeiten im Ministerium werden unter Ausschluss der Öffentlichkeit ausgetragen, und deshalb war der Redaktion dieses Problem zunächst gar nicht bewusst; und da andererseits aus dem Ministerium vielfältige Veröffentlichungen zum Thema PPP vorlagen, war es der Redaktion sinnvoll erschienen, das Neue – die Evaluierung – zu veröffentlichen, aber nicht noch einmal das Alte. Nun ist aber nichts dagegen einzuwenden, dem zuständigen Referat im BMZ auch noch einmal Gelegenheit zur Stellungnahme zu geben; das tun wir in diesem Heft. Hinzu kam, dass aus der Wirtschaft wie aus anderen Durchführungsorganisationen darauf hingewiesen wurde, auch von ihnen seien doch wesentliche Beiträge zur Entwicklung von PPP gekommen, die der Darstellung wert seien. Dieses Heft bietet Gelegenheit, auch das nachzuholen. Zweifellos wird das Gesamtbild dadurch abgerundet.
Um was geht es nun in der Auseinandersetzung? Der wichtigste der strittigen Punkte ist zweifellos die Frage, wieweit es einen entwicklungspolitischen Mehrwert gibt, der ohne die Beteiligung der Wirtschaft nicht erbracht worden wäre, und andererseits, wieweit es auf Seiten der Wirtschaft „Mitnahmeeffekte“ gibt. Was ist das? Mitnahmeeffekte entstehen, wenn eine Subvention oder allgemein ein finanzieller Anreiz gewährt wird für eine Investition, die auch ohne diesen Anreiz getätigt worden wäre. Die Definition kann man nachlesen in Wirtschaftslexika (wie etwa dem in der Wirtschaft wohlbekannten Gabler) oder sogar im Brockhaus. Diesen Zusammenhang versucht Michael Blank (der aus der Sicht der Wirtschaft argumentiert) in seinem Artikel in diesem Heft zu verwischen, wenn er Mitnahmeeffekte verteidigt: Durch sie sollten die Firmen „zu unternehmerischem Engagement motiviert werden, das sie ohne Begleitung durch den Staat in dieser Form nicht eingegangen wären.“ Das wäre legitim, ist aber gerade kein Mitnahmeeffekt. Es muss also dabei bleiben, dass Mitnahmeeffekte nicht legitim im Sinne der Entwicklungspolitik sein können.
Ein anderer Punkt von zentraler Bedeutung ist die Frage der isolierten Einzelprojekte. Die Entwicklungspolitik hat in einem jahrzehntelangen Lernprozess begriffen, dass solche Einzelprojekte nur vorübergehende Wohltaten mit sich bringen, aber keinen Entwicklungseffekt haben; dass Entwicklung nur durch strukturelle Veränderungen ausgelöst wird und Entwicklungspolitik daher strategisch angelegt sein muss. Dem hat Michael Blank nur ein Argument entgegenzusetzen: „Wirtschaftsnäher wäre eine Beibehaltung der bisherigen Mittelverwendung.“ Ja gewiss, aber das kann ja kein Argument für die Entwicklungspolitik sein – wo ein entwicklungspolitischer Nutzen nicht zu erwarten ist, dürfen BMZ-Gelder nicht ausgegeben werden. Am Ende seiner Argumentation sieht allerdings auch der Wirtschaftsvertreter ein, dass sein Argument nicht weit trägt, und er macht hilfsweise den Vorschlag, dann doch wenigstens „die Wirtschaft in deutlich früherem Stadium als bisher in die geplanten Sektorvorhaben“ einzubinden. Das ist ein bedenkenswerter Vorschlag, und nichts dürfte dagegen sprechen.
Die beiden Beispiele zeigen, wie weit das Verständnis der Sache bei Politik und Wirtschaft noch auseinanderklafft. Viel Aufklärungsarbeit ist da zu leisten. Andererseits wäre zu wünschen, dass die politischen Instanzen und die Vertreter staatlicher Hilfe-Agenturen die Beschreibung dieser Scheidelinie durch die Evaluierer nicht als Angriff, sondern als hilfreiche Analyse verstehen. Wer von einer „völlig missratenen sogenannten Querschnittsevaluierung“ spricht, dient dem Aufbau von Verständnis sicher nicht.
Reinold E. Thiel
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