Beiträge aus dem
Schwerpunkt

Privatwirtschaftliche Dynamik in der EZ

Zum PPP-Programm der GTZ

Bessere Arbeitsbedingungen in Asien

PPP-Bilanz der verfassten Wirtschaft

Konsens und Dissens


06/2003 		 

Privatwirtschaftliche Dynamik in der EZ

Kann unternehmerisches Gewinnstreben entwicklungsfördernd sein?

Von Ulrike Haupt

Seit vier Jahren gibt es im Budget des BMZ die PPP-Fazilität. Dahinter steht das Konzept, die Privatwirtschaft für die Ziele der Entwicklungspolitik zu sensibilisieren, indem man Projekte gemeinsam finanziert. Es gab Kritik an diesem Konzept, und es gab Erfolge, sagt Ulrike Haupt: Was gefunden werden muss, ist eine Balance zwischen staatlichem Anspruch und unternehmerischer Dynamik.


Die Globalisierung der Weltwirtschaft hat in den vergangenen Jahren die internationale Ausrichtung der deutschen Wirtschaft verstärkt und ihren Aktionsradius auch in den Entwicklungsländern beträchtlich erweitert. Neben den großen deutschen Konzernen, die ihr grenzüberschreitendes Unternehmensnetzwerk ausbauen, engagieren sich vermehrt auch kleine und mittelständische Betriebe in Asien, Osteuropa, Lateinamerika und Afrika. Aus diesem Engagement heraus entwickelte sich eine neue Form der Zusammenarbeit zwischen Privatwirtschaft und BMZ, bei der beide Partner ihre Ziele in den Entwicklungsländern erfolgreicher verwirklichen können. Public-Private Partnership (PPP) ist das einprägsame Schlagwort, hinter dem sich ein innovativer Ansatz zur Entwicklungspartnerschaft mit der Wirtschaft verbirgt.

Ein Blick auf die Bilanz von PPP zeigt: Mehr als 1000 öffentlich-private Partnerschaften wurden seit 1999 angestoßen – mit einem Mittelvolumen von mehr als 4,5 Milliarden Euro. Die Projekte erstrecken sich über rund 70 Länder in vier Kontinenten und decken ein breites sektorales Spektrum ab. Auch das Profil der Partnerunternehmen könnte kaum breiter gefächert sein: von transnationalen Unternehmen wie DaimlerChrysler bis hin zum kleinbetrieblichen Heizungsinstallateur sitzen deutsche Unternehmen inzwischen mit im „PPP-Boot“. Es zeigt sich: PPP ist für alle Branchen der Privatwirtschaft geeignet.


Ein schnelles und flexibles Instrumentarium

Eine effektive Kooperation der staatlichen Entwicklungszusammenarbeit (EZ) mit der Wirtschaft erfordert ein Instrumentarium, das schnell und flexibel eingesetzt werden kann. Hier hat sich die PPP-Fazilität mit ihrem schlanken Regelwerk als zweckmäßig erwiesen. Die EZ kann rasch auf Vorschläge der Wirtschaft reagieren und dadurch Projekte mit privaten Partnern zügig und unkompliziert planen, finanzieren und umsetzen. Das ist im Rahmen klassischer staatlicher bilateraler Entwicklungsprojekte nicht immer möglich. Die vergleichsweise unbürokratische PPP-Fazilität vereinfacht insbesondere die Zusammenarbeit der staatlichen EZ mit dem deutschen Mittelstand. Mag es auch bequemer sein, Vorhaben ausschließlich mit den großen „DAX-30-Unternehmen“ durchzuführen – im Rahmen der PPP-Fazilität wird überwiegend mit kleinen und mittelständischen Unternehmen kooperiert. Die EZ bietet der Privatwirtschaft Kooperation auf einer breiten Basis an und nutzt die Chance, möglichst viele Unternehmen für entwicklungspolitische Themen zu sensibilisieren und mobilisieren und gleichzeitig vom Know-how und den Erfahrungen privatwirtschaftlicher Partner zu lernen.


Ein Beitrag zur Armutsbekämpfung

Häufig wird die Frage gestellt, ob PPP nur in den dynamischeren Entwicklungs- und Schwellenländern stattfindet. Die bisherigen Erfahrungen des BMZ haben gezeigt, dass PPP auch in kleineren und ärmeren Staaten einen Beitrag zur Armutsbekämpfung liefern kann. Zunehmend werden PPP-Maßnahmen in Least Developed Countries (LDCs) initiiert; zum Beispiel gibt es PPP-Vorhaben in so armen Ländern wie Äthiopien, Bangladesch, Kongo, Laos, Madagaskar, Malawi, Mali, Mosambik, Nepal, Tansania, Uganda. Solche Beispiele zeigen, dass auch in Ländern mit eher schwierigen Rahmenbedingungen Privatwirtschaft und Entwicklungspolitik gemeinsam entwicklungsorientiert wirken können. Für das BMZ ist das ein Ansporn, genau diese Anstrengungen in LDCs zu intensivieren. Viele Projekte, die in den dynamischeren Ländern bereits rein kommerziell stattfinden, benötigen in LDCs mit schwierigen Rahmenbedingungen und hohen Risiken für privatwirtschaftliches Engagement öffentliche Unterstützung.

Dennoch gilt: In den elf wichtigsten Schwellenländern der Erde lebt rund die Hälfte der Weltbevölkerung und die bei weitem größte Zahl der absolut Armen. Wer könnte ernsthaft behaupten, dass es entwicklungspolitischen Zielen widerspricht, wenn auch hier eine möglichst große Zahl von PPP-Maßnahmen angestoßen wird. In jedem Fall können PPP-Ansätze wertvolle Beiträge und Impulse zur Armutsbekämpfung liefen. Die folgenden drei Bereiche liefern dafür gute Beispiele:

• Einführung von Sozial- und Umweltstandards in Produktionsbetrieben: Wertvolle Ansätze bieten z. B. Qualifizierungs- und Zertifizierungsmaßnahmen, die von Unternehmen in Industrieländern angestoßen werden, um Sozial- und Umweltstandards in ihren Produktions- und Lieferbetrieben in Entwicklungsländern zu verbessern.
&Mac183; Privatsektorbeteiligung bei Investitionen in für arme Bevölkerungsschichten besonders wichtigen Infrastrukturleistungen: Dies sind z. B. Wasserver- und -entsorgung oder Energieversorgung im ländlichen Raum.
&Mac183; Private Bereitstellung von sozialen Dienstleistungen, z. B. im Gesundheitsbereich: In Kooperation mit deutschen Unternehmen werden verschiedene HIV/Aids-Präventions- und Behandlungsmaßnahmen im südlichen Afrika durchgeführt.


Die PPP-Fazilität hat „Laborcharakter“

Die erste Phase des PPP-Programms war dadurch geprägt, dass sie „Laborcharakter“ hatte. Im Mittelpunkt stand die Erlangung eines vielfältigen und innovativen Projektportfolios zu erlangen und die Entwicklung flexibler Verfahren für die Kooperation mit der Wirtschaft. Das Bestreben in dieser Phase war es, mit möglichst vielen Partnerunternehmen in möglichst unterschiedlichen Ländern und Sektoren zu arbeiten, um die Wirtschaft für die EZ zu interessieren und die Möglichkeiten und Grenzen von PPP zu testen. Entgegen einigen skeptischen Prognosen stellte sich heraus, dass die Zusammenarbeit zwischen EZ und Privatwirtschaft ein enormes Potenzial in sich birgt, von dem alle Beteiligten profitieren können.

Ausgangspunkt ist dabei stets die Mobilisierung eines privatwirtschaftlichen Beitrags zur sozialen und wirtschaftlichen Entwicklung des Partnerlandes, nicht der Förderbedarf deutscher oder europäischer Unternehmen. Aus Wettbewerbsgründen ist gegen eine intensive staatliche Zusammenarbeit mit einem Unternehmen nur dann etwas einzuwenden, wenn die Auswahlverfahren nicht transparent sind. Die deutsche EZ ist grundsätzlich offen für die Kooperation mit Unternehmen in Deutschland, Europa und in den Partnerländern.


Mitnahmeeffekte sind die Ausnahme, nicht die Regel

Immer wieder werden dem Programm Mitnahmeeffekte vorgeworfen. Diese würden jedoch nur dann anfallen, wenn mit Mitteln der öffentlichen Hand ein entwicklungspolitischer Mehrwert finanziert wird, den die Unternehmen auch ohne den staatlichen Beitrag realisieren würden, oder wenn die Höhe des öffentlichen Beitrags nicht in einem angemessenen Verhältnis zum entwicklungspolitischen Nutzen steht. Dies ist nicht immer einfach abzuschätzen. In der Praxis ist echte Public-Private Partnership nur auf der Basis von Respekt und Vertrauen der beteiligten Akteure möglich. Es besteht natürlich immer die Gefahr, dass dieses Vertrauen missbraucht wird. Mitnahmeeffekte sind deshalb sicher nicht völlig auszuschließen, aber sie sind die Ausnahme und nicht die Regel. Die Durchführungsorganisationen des PPP-Programms und ihre Partnerunternehmen haben in den vergangenen Jahren viele Erfahrungen gesammelt, durch die solche Mitnahmeeffekte einzelner schwarzer Schafe weitgehend vermieden werden. Durch eine intensive Prüfung von PPP-Vorschlägen (deren administrative Kosten aber im Verhältnis zum Finanzvolumen der PPP-Maßnahme stehen müssen) und einen möglichst hohen Eigenanteil der Unternehmen bei PPP-Maßnahmen kann dieses Risiko stark reduziert werden.


Strategische Allianzen mit der Wirtschaft

Den Erfahrungen aus meist eher kleinteiligen PPP-Pilotvorhaben mit einzelnen Unternehmen folgen zunehmend intensive Dialogprozesse mit führenden Unternehmen einzelner Branchen sowie deren Verbänden. Es zeichnet sich ab, dass daran auch immer mehr wichtige Akteure der Zivilgesellschaft beteiligt sind – Gewerkschaften, Nichtregierungsorganisationen (NROs) oder kirchliche Einrichtungen. Der Ansatz der Partnerschaft zwischen Wirtschaft und Staat wird ausgebaut zu spannenden Dialogprozessen und neuen strategischen Allianzen zwischen Staat, Wirtschaft und Zivilgesellschaft.

Es zeigt sich also: Kleine Pilotprojekte bilden vielfach den Nährboden für größer angelegte, länderübergreifende Partnerschaften, die ganze Sektoren umfassen. Auf sie sollte nicht verzichtet werden. So entstand zum Beispiel auch die strategische Allianz mit dem Deutschen Kaffee-Verband (DKV). Diese Partnerschaft hat sich die Entwicklung und Anwendung eines internationalen Verhaltenskodex für die nachhaltige Kaffeeproduktion zum Ziel gesetzt. Mit mehr als 100 Mitgliedsfirmen repräsentiert der DKV das gesamte Spektrum der Kaffeebranche. Die zu entwickelnden Richtlinien für den Anbau, die Verarbeitung und den Handel von Kaffee berühren den gesamten Sektor auf drei Kontinenten. Neben den privaten Partnern werden dabei auch die internationale Kaffeeorganisation ICO, NROs, politische Stiftungen und internationale Gewerkschaftsverbände in die Partnerschaft mit eingebunden.

Einen wichtigen Anstoß für diese strategische Allianz gaben PPP-Projekte mit Mitgliedsfirmen des DKV. So wurden mit Kraft Foods Deutschland neue Qualitätsstandards für peruanischen Kaffee entwickelt, und mit der Neumann-Gruppe wurden in Uganda moderne Verfahren zum ökologischen Anbau von Kaffee eingeführt. Ein vom BMZ angestoßener Dialog brachte weitere Impulse für den Ausbau dieser Zusammenarbeit. Insbesondere der Runde Tisch zum Thema Verhaltenskodizes, an dem sich Ministerien, Unternehmen und NROs beteiligen, brachte die Partner näher zusammen. Erfahrung, Vertrauen und offene Diskussionen waren die Grundpfeiler, auf denen die strategische Allianz mit dem DKV errichtet wurde. Das Potenzial solcher strategischen Allianzen ist ausbaufähig. In den kommenden Jahren gilt es, weitere strategische Allianzen ins Leben zu rufen, um das PPP-Instrumentarium noch stärker branchenweit und länderübergreifend einzusetzen.


Weitere Verankerung des PPP-Ansatzes

Ganz oben auf der politischen Agenda steht die Verankerung des PPP-Gedankens in der bilateralen EZ. Dabei bewegt sich PPP jedoch in einem Spannungsfeld zwischen der stärkeren Einbindung der Partnerländer und einer effizienten Zusammenarbeit mit den Unternehmen. Denn während für die Anbahnung bilateraler Programme und Projekte lange Vorlaufzeiten nötig sind, können Vorhaben mit privaten Partnern eher über kürzere Zeitstrecken geplant und umgesetzt werden. Hier strebt das BMZ pragmatische Lösungen an.

So bildet PPP heute bereits einen festen Bestandteil der Regierungsverhandlungen, die das BMZ mit den Partnerländern der Bundesregierung führt. Es ist beabsichtigt, einen Konsens zur stärkeren Verankerung von PPP in den jeweiligen Länderprogrammen mit den entsprechenden Regierungen zu erzielen. Bei den konkreten Planungen sollen so genannte „PPP-Fenster“ integriert werden; das heißt, PPP-Komponenten werden in das Projektdesign mit aufgenommen, die privaten Partner dafür werden aber erst zu einem späteren Zeitpunkt akquiriert. Damit wollen wir Brücken schlagen zwischen den Bedürfnissen der Regierungen und denen der Unternehmen. Auch wenn der Prozess der Integration in die bilaterale EZ noch am Anfang steht, ist er auf dem richtigen Weg. Besonderes Augenmerk richtet das BMZ dabei auf zwei Aspekte:

Erstens sollen sich die Vorhaben so nah wie möglich an den mit den Partnerländern vereinbarten Schwerpunkten orientieren. Dadurch flankieren kleinere PPP-Projekte größere Vorhaben der Technischen und Finanziellen Zusammenarbeit und verstärken damit deren Wirkungsgrad. In der Praxis hat sich dieser Schritt in Richtung Schwerpunktsetzung bereits weitgehend vollzogen. Abweichungen bilden inzwischen die Ausnahme; sie sollen bei innovativen Projektideen aber auch weiterhin möglich sein.

Zweitens sollen PPP-Vorhaben in Zukunft stärker auf der so genannten Meso-Ebene greifen, d. h. sie sollen politische, wirtschaftliche und zivilgesellschaftliche Institutionen in den Partnerländern aktiv einbeziehen. Dadurch lassen sich Know-how und Technologien am besten nachhaltig in diese Länder transferieren. Die Einbindung von lokalen Ausbildungszentren, Universitäten, Verbänden, NROs und Behörden ist inzwischen ein eher typischer Bestandteil neuer PPP-Projekte geworden. Mit diesen beiden Aspekten im Fokus sollen PPP-Projekte in Zukunft stärker zur Strukturbildung und Nachhaltigkeit in den Partnerländern beitragen.


Konstruktiv-kritische Debatte um PPP

So wie das Programm selbst entwickelt sich auch die Diskussion über die Zukunft von PPP sehr lebhaft. Das BMZ hat im Jahre 2001 eine Evaluierung in Auftrag gegeben, deren Ergebnisse vom Deutschen Institut für Entwicklungspolitik (DIE) in einem Synthesebericht zuzusammengefasst und im April 2003 in E+Z (S. 144-147) ausführlich dargestellt wurden. Auch wenn diese Untersuchung einige kritische Ergebnisse zu Tage brachte, beurteilt das BMZ die bisherigen Erfahrungen mit PPP überwiegend positiv und beabsichtigt, das Programm weiterzuentwickeln und auszubauen und dabei auch die zentralen Lerneffekte aus der Debatte um PPP zu berücksichtigen. Ziel ist die kontinuierliche Verbesserung des PPP-Instrumentariums sowie seine konsequente Anpassung an die Bedürfnisse von EZ und Wirtschaft.

Die PPP-Evaluierung hat Zielkonflikte aufgezeigt, die sich auch in Zukunft nicht gänzlich ausschließen lassen. Sie wurden vom BMZ in der ersten Phase des PPP-Programms sogar bewusst in Kauf genommen, um die Möglichkeiten und Grenzen des Instrumentes auszutesten. Jetzt ist es wichtig, sie künftig besser auszubalancieren und etwaige Spannungsfelder sinnvollerweise bereits im Vorfeld zu klären und abzubauen.
Das BMZ beabsichtigt, das PPP-Programm künftig stärker in der bilateralen EZ zu verankern, und erhofft sich dadurch strukturbildende Effekte. Erste strategische Allianzen gibt es bereits; sie werden in Zukunft einen noch höheren Stellenwert bekommen.


Deutscher Ansatz findet international Beachtung

Entwicklungspartnerschaften mit der Wirtschaft etablieren sich zunehmend als fester Bestandteil der deutschen Entwicklungspolitik. Auch im internationalen Kontext gewinnen öffentlich-private Partnerschaften immer mehr an Bedeutung. Nicht zuletzt auf dem Weltgipfel für nachhaltige Entwicklung in Johannesburg wurde dies ganz deutlich. Neue Partnerschaften zwischen Staat, Wirtschaft und Zivilgesellschaft – so der Tenor in Johannesburg – bergen ein enormes Potenzial, um den Herausforderungen einer nachhaltigen Entwicklung gerecht zu werden. Dass die Privatwirtschaft dabei eine besonders wichtige Rolle für die Entwicklung unserer Partnerländer spielen kann – und spielen muss – scheint inzwischen unumstritten.

Die deutsche EZ wird international zunehmend als Vorreiter für die Zusammenarbeit mit der Privatwirtschaft wahrgenommen. Dies zeigte sich u. a. dadurch, dass Deutschland im letzten Jahr die Gastgeberrolle für das Annual Global Compact Learning Forum der Vereinten Nationen übernahm. Über 200 Vertreterinnen und Vertreter aus Wirtschaft, Politik, Wissenschaft und Zivilgesellschaft trafen sich im Dezember 2002 in Berlin zum Erfahrungsaustausch über die Umsetzung der neun Prinzipien des von UN-Generalsekretär Kofi Annan initiierten Global Compact. PPP-Projekte zwischen der deutschen EZ und privaten Unternehmen galten dabei als wegweisende Modelle, wie die Zusammenarbeit zwischen Staat und Wirtschaft konstruktiv gestaltet werden kann.

Zusammenfassend kann festgestellt werden: Es ist notwendig, dass die Entwicklungszusammenarbeit Partnerschaften mit der Wirtschaft eingeht, auch wenn wichtige Fragen noch beantwortet werden müssen. Konzeptionelle Weiterentwicklung und „learning by doing“ müssen parallel erfolgen. Von zentraler Bedeutung bleibt es, eine gute Balance zwischen staatlichem Anspruch und der Dynamik unternehmerischer Eigeninitiativen zu suchen und zu finden. Dieser Anspruch ist die eigentliche Herausforderung für PPP in der Zukunft.


Ulrike Haupt ist Leiterin des BMZ-Referats 315 (Zusammenarbeit mit der Wirtschaft