Entwicklung und Zusammenarbeit

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Beiträge aus dem
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Privatwirtschaftliche Dynamik in der EZ

Zum PPP-Programm der GTZ

Bessere Arbeitsbedingungen in Asien

PPP-Bilanz der verfassten Wirtschaft

Konsens und Dissens

06/2003

Neuer Wein in neuen Schläuchen

Eine persönliche Bilanz zum PPP-Programm in der GTZ

Von Albrecht Graf von Hardenberg

Die GTZ kauft nicht mehr das Know-how der Wirtschaft ein, indem sie Untertaufträge vergibt, sondern sucht gleichrangige Partner, die ihr Know-how in die Partnerschaft einbringen. Albrecht von Hardenberg beschreibt die Erfahrungen, die die GTZ in der Entwicklungszusammenarbeit mit der Wirtschaft gemacht hat.

Die Weichenstellung kam auf leisen, aber entschlossenen Sohlen. Weitgehend unbeachtet von der entwicklungspolitischen Szene – und erst recht von der privaten Wirtschaft – veröffentlichte das BMZ 1996 ein Papier mit dem gruseligen Titel „Privatwirtschaftsförderung in den Partnerländern des BMZ: Sektorübergreifendes Konzept“. Darin beschrieben die Autoren in kurzen und präzisen Sätzen die Chancen, die sich aus einer Verflechtung zwischen Privatwirtschaft und Entwicklungszusammenarbeit (EZ) ergeben. Seit Beginn der 90er Jahre hatte sich in einigen Entwicklungs- und Schwellenländern die Privatwirtschaft mit einer nie zuvor gesehenen Dynamik engagiert. Der private Sektor entwickelte sich zunehmend als treibende Kraft für die Entwicklung dieser Länder. Die Rollenverteilung zwischen öffentlichen und privaten Akteuren veränderte sich und wurde neu hinterfragt. Im Spannungsfeld dieser Veränderungen, so die Grundhypothese des PPP-Programms, ergeben sich Überschneidungen zwischen den Interessen von Unternehmen und denen der Entwicklungspolitik. Eine Hypothese, die es zu testen galt.

Die Geschäftsführung der GTZ erkannte sehr früh die innovative Dimension, die dem PPP-Gedanken zu Grunde liegt: demnach würde die GTZ nicht mehr wie bisher das Know-how der Wirtschaft im Unterauftrag einkaufen, sondern Partner suchen, mit denen sie gemeinsam und gleichrangig zusammenarbeitet. Zusätzliches privates Kapital und unternehmerisches Engagement könnte dann für die entwicklungspolitische Arbeit mobilisiert werden. PPP konnte natürlich kein Instrument sein, das sich für alle entwicklungspolitische Herausforderungen eignet, wir waren aber der Meinung, dass sich etwa 25 Prozent unseres Portfolios mit Partnerschaften integral gestalten lassen.

Das BMZ stellte ab 1999 für eine erste Pilotphase von drei Jahren 100 Millionen DM für ein umfangreiches Experiment bereit: Würde die Wirtschaft ihre gepflegten Vorurteile gegenüber der EZ aufgeben und das Angebot annehmen? Würden von diesen Entwicklungspartnerschaften mit der Wirtschaft innovative Impulse ausgehen? Würden zusätzliche Mittel mobilisiert? Wie würden die Mitarbeiter reagieren?

Bilanz aus der Sicht von heute: positiv

Heute kann man eine erste durchaus positive Bilanz ziehen. Weit über 1000 Anfragen landeten seit Januar 1999 auf den Tischen der GTZ-Projektmanager. Daraus entstanden bislang mehr als 280 Projekte in rund 70 Ländern. Mehr als 120 Millionen Euro wurden in Partnerschaften gebunden, mit einem erstaunlich hohen privaten Anteil von rund 60 Prozent. Das sektorale Spektrum der Projekte ist breit gefächert und reicht von A wie AIDS-Bekämpfung bis Z wie Zertifizierung. Neben großen Unternehmen wie DaimlerChrysler, Siemens oder Volkswagen sind es in erster Linie kleine und mittelständische Betriebe, die eine Zusammenarbeit mit der GTZ anstreben. Ihnen sind die Leistungen der GTZ im PPP-Programm offenbar besonders wertvoll. Das PPP-Programm motiviert sie, den Schritt in für sie unbekannte neue Märkte zu wagen.

Das begleitende Wirkungsmonitoring hat interessante Ergebnisse an den Tag gebracht. Die Unternehmen, die mit der GTZ zum ersten Mal zusammenarbeiten, sind eher enttäuscht, wie wenig Geld die öffentliche Seite bietet. Wenn man sie aber nach Beendigung der Maßnahmen fragt, sind sie zum überwiegenden Teil positiv überrascht, dass sie fachlich kompetent beraten wurden und dass die „Entwicklungshelfer“ oft über exzellente und für sie nützliche Kontakte verfügen, die ihnen geholfen haben, in den Markt zu kommen und das Risiko ihres Engagements zu verringern. Die Gespräche, die wir mit hunderten von Unternehmern geführt haben, haben dadurch sicher auch zu einer Imagekorrektur der GTZ und der EZ im allgemeinen beigetragen.

Vom Einzelprojekt zur strategischen Allianz

So wie der Bekanntheitsgrad von PPP stetig gewachsen ist, haben sich auch die Projekt-Konzeptionen weiter entwickelt. Am Anfang ging es in erster Linie darum, zu erkennen, was mit der Privatwirtschaft überhaupt möglich ist. Kleinteilige Maßnahmen mit bescheidenem Wirkungsgrad waren nicht selten. Das PPP-Programm hat diese Kinderkrankheiten jedoch inzwischen überwunden. So wurden bereits in der frühen Phase erste länderübergreifende Projekte angestoßen. Mit dem Verband des Deutschen Blumengroß- und Importhandels startete die GTZ zum Beispiel ein Projekt, das in mehreren Ländern Afrikas ein Gütesiegel für Schnittblumen entwickelte und einführte. Das Siegel signalisiert den Endverbrauchern in Deutschland, dass die Blumen unter Bedingungen produziert wurden, die sozial und ökologisch verträglich sind. Auch in Projekten, die sich auf ein Land beschränken, wurde der Wirkungsgrad schrittweise erhöht. In Ghana zum Beispiel gingen die GTZ und die Firma Dräger-Forum bei der Ausbildung von Fachkräften einen entscheidenden Schritt voran, indem sie gemeinsam einen neuen Studiengang im Bereich Medizintechnik an der Universität von Kumasi einrichteten. Und noch ein weiterer Trend zeichnete sich ab: In immer mehr Projekten werden lokale Partner – Unternehmen, Behörden oder Nicht-Regierungsorganisationen (NROs) – eingebunden.

Ein gutes Beispiel dafür sind die Projekte in Südafrika, die sich mit der Bekämpfung von Aids am Arbeitsplatz befassen. Neben dem Management der deutschen Partner-Firmen leisten hier lokale Gewerkschaften, Gesundheitsbehörden und NROs wichtige Beiträge zur Umsetzung der Projekte. Auf dem Weltgipfel für nachhaltige Entwicklung in Johannesburg, der unter dem Motto „Partnerschaften für nachhaltige Entwicklung“ stand, stießen diese Projekt-Konzeptionen auf großes Interesse. Mehr noch: Sie galten als vorbildliche Modelle für die Zukunft.

Das PPP-Programm bewegt sich also schrittweise von der Kleinteiligkeit weg und setzt verstärkt auf breiterer Basis an. Besonders ermutigend sind hier die ersten strategischen Allianzen, welche die GTZ und das BMZ mit einflussreichen Akteuren der Privatwirtschaft angestoßen haben. Mit dem Deutschen Kaffee-Verband (DKV) und der Außenhandelsvereinigung des Deutschen Einzelhandels (AVE) werden derzeit in umfangreichem Maße Umwelt- und Sozialstandards für Kaffeefarmen und Bekleidungs-Zulieferbetriebe entwickelt und eingeführt. Hier zeigt sich die Durchschlagskraft von PPP besonders deutlich. Denn diese Projekte sind länderübergreifend, verbreiten ihre Wirkung über ganze Sektoren, betreffen zahlreiche lokale Firmen und haben starke Verbände als Partner. Das Potenzial für solche groß angelegten Formen der Kooperation ist jedoch bei weitem noch nicht ausgeschöpft.

Corporate Social Responsibility

Es gibt jedoch noch andere Wege für den Aufbau groß angelegter Partnerschaften. Einen interessanten Ansatzpunkt dafür bietet die derzeit intensiv geführte internationale Diskussion über die soziale und ökologische Verantwortung von Unternehmen. Das Schlagwort in dieser Debatte lautet „Corporate Social Responsibility“ (CSR). Immer mehr Unternehmen sind bestrebt – oder gezwungen –, die sozialen und ökologischen Aspekte ihres Handelns in Entwicklungsländern stärker zu berücksichtigen. Eine Reihe von privatwirtschaftlichen Initiativen hat sich dieser Thematik inzwischen mit Nachdruck angenommen. Daraus ergeben sich neue Chancen für eine engere, bessere und schlagkräftigere Zusammenarbeit mit der Entwicklungspolitik.
Die ersten erfolgversprechenden Berührungspunkte gibt es bereits mit dem Global Compact, einer Initiative von UN-Generalsekretär Kofi Annan. Der Global Compact, gegründet im Jahr 2000, hat sich zum Ziel gesetzt, ein neues Klima zwischen Regierungen, Unternehmen und NROs zu schaffen. Die am Global Compact beteiligten Firmen verpflichten sich, neun Prinzipien aus den Bereichen Menschenrechte, Arbeitsnormen und Umweltschutz zu respektieren. Weltweit haben sich bereits mehrere Hundert Unternehmen dieser Initiative angeschlossen. Intensive Dialoge und innovative Projekte – auch unter Beteiligung von staatlichen und zivilgesellschaftlichen Akteuren – laufen bereits mit hoher Intensität. Vor dem Hintergrund der internationalen Debatte bietet der Global Compact einen ausgezeichneten Rahmen für neue strategische Partnerschaften. Themen wie HIV/AIDS, Transparenz oder erneuerbare Energien bilden dafür hoch interessante Grundlagen. Die deutsche EZ kann die beteiligten Unternehmen noch stärker für entwicklungspolitische Ziele sensibilisieren und das Engagement dieser Firmen mit den PPP-Erfahrungen konstruktiv unterstützen. Der Global Compact ist ein wichtiges Instrument, mit dem sich die deutsche EZ als Partner der Wirtschaft strategisch positionieren kann.

Die 17 deutschen Global-Compact-Unternehmen haben sich zu einem informellen Netzwerk, den „German Friends of the Global Compact“, zusammengeschlossen. Die GTZ tritt hier als Vermittler und Berater auf, um gemeinsam mit diesen Unternehmen CSR-Maßnahmen und -Instrumente zu entwickeln. Die GTZ erfüllt diese Aufgabe in enger Abstimmung mit dem BMZ und dem Auswärtigen Amt. Der besondere Charme der Zusammenarbeit mit dem Global Compact liegt darin, dass er alle maßgeblichen gesellschaftlichen Akteure betrifft: die Regierungen als Urheber der Grundprinzipien, auf die sich die Initiative stützt; die Unternehmen, deren Handeln durch sie geprägt werden soll; die Arbeitnehmer, in deren Händen der weltweite Produktionsprozess ruht; die zivilgesellschaftlichen Organisationen als Vertreter der „Stakeholders“ im Globalisierungsprozess; schließlich die Vereinten Nationen, das einzige wirklich global-politische Forum, in der Rolle als Koordinator und Vermittler. In dieser Hinsicht ist der Pakt in seiner Multi-Stakeholder-Konzeption exemplarisch für einen erweiterten Begriff von strategischen Partnerschaften mit vielfältigen Akteuren.

Mit einigen der deutschen Mitgliedsfirmen laufen bereits Partnerschaftsprojekte in den Bereichen Ökoeffizienz, erneuerbare Energien und HIV/AIDS. Darüber hinaus unterstützt inzwischen die GTZ im Auftrag des BMZ das Global-Compact-Büro in New York auch personell. Die Protagonisten des Global Compact haben offenbar erkannt, dass aus dem PPP-Portfolio der deutschen EZ viel Wissen und Erfahrung abzuschöpfen ist.

Neuer Wein in neuen Schläuchen

Es ging also nicht nur um eine Akzentverschiebung, sondern um eine paradigmatische Veränderung von Kooperationsbeziehungen. Weil wir uns dieser Herausforderung stellen wollten, mussten wir auf vielen Baustellen gleichzeitig arbeiten:
• Der Wechsel muss intensiv konzeptionell, institutionell und personell vorbereitet werden, am besten in engster Zusammenarbeit mit dem BMZ und den Kollegen der anderen Durchführungsorganisationen. Dabei war es ein glücklicher Umstand, dass Andreas Förster als intellektuelle Speerspitze dieses Programms ins Ministerium wechselte und von dort aus Weichen stellen konnte. Jeder hatte seine Telefonnummer im Handy gespeichert, und es gab Tage, an denen wir jeden Morgen vor Bürobeginn die nächsten Schritte abstimmten.
• Es mussten die notwendigen Rahmenbedingungen geschaffen werden. Dabei spielten insbesondere die PPP-Fazilitäts-Aufträge mit ihrem Labor-Charakter eine große Rolle. Es wurden innerbetriebliche Task Forces eingerichtet. Sehr wichtig war das Steering Committee mit den Abteilungsleitern des BMZ und den Chefs der Durchführungsorganisationen unter der Leitung von Staatssekretär Stather. Von dieser gingen wichtige gemeinsam getragene Steuerungsimpulse aus.
• PPP musste in den Unternehmenszielen der GTZ verankert werden. Das dokumentierte ein klares Commitment der Führung und sorgte für ein transparentes Monitoring.
• Es wurde viel diskutiert, aber irgendwann brauchte man ein Schriftstück, das die Diskussion zusammenfasste und für Klarheit sorgte. Die PPP Guidelines erfüllten diese Funktion. Sie sind von erfrischender Kürze.
• Es hat sich bewährt, bei der GTZ mit dem Büro für die Zusammenarbeit mit der Wirtschaft ein Kompetenzzentrum zu schaffen. Es steht für Qualität, Beratung und Schutz der „Marke PPP“. Es übernimmt dem BMZ gegenüber Verantwortung und versteht sich als atmendes Büro, das immer dort arbeitet, wo es innerhalb oder außerhalb der GTZ gebraucht wird.
• PPP ist erklärungsbedürftig. Man muss viel für die interne und externe Kommunikation tun, mit griffigen Formeln und Bildern arbeiten.
• Man musste vom ersten Tag an für die Nachhaltigkeit sorgen, also die Fazilität nicht als Selbstzweck begreifen, sondern die Integration in die Technische Zusammenarbeit (TZ) massiv und konkret unterstützen und die Entscheidungsprozesse dezentralisieren.
• Die PPP-Fazilität ist verführerisch. Es ist leicht, mit diesem Fonds Triumphe zu feiern. Nachhaltigkeit entsteht aber erst, wenn PPP zum integralen Bestandteil der TZ gemacht wird.

Wir sind in der kurzen Zeit ein gutes Stück vorangekommen. Vielleicht noch nicht ganz so weit, wie wir selber finden, aber allemal weiter, als es eine völlig missratene sogenannte Querschnittsevaluierung dargestellt hat. Herr Dr. Altenburg und Frau Chahoud sind zu bewundern, wie sie aus den „Trümmern“, die die Gutachter vor ihnen abgeliefert hatten, einen sehr vernünftigen Synthesebericht geschrieben haben, der, wie ich finde, die richtigen Orientierungen gibt:
• Das PPP-Programm gewinnt, wenn es sich an den regionalen und sektoralen Schwerpunkten der deutschen TZ nicht nur orientiert, sondern auch in einem systemischen Zusammenhang damit gesehen wird. Die PPP-Interventionen, die sich eher auf Unternehmensebene bewegen, geben dem modernen TZ-Programm damit eine willkommene Bodenhaftung.
• Nachdem in der ersten Phase in hunderten von Projekten bewiesen wurde, dass Partnerschaften mit der Wirtschaft möglich sind und innovative Lösungen gefunden werden, wird man jetzt den Akzent auf größere, längerlaufende und signifikantere Projekttypen setzen.
• Dafür muss das Programm sich aus den Fesseln eines traditionellen Planungsverfahrens lösen, das Partnerschaften eher erdrückt als beflügelt.
• Wichtig wäre, dass die neuen Partner in der Wirtschaft, von denen wir ständig reden, sich konkreter mit dem Programm beschäftigen. Die Wirtschaft ist sich noch längst nicht darüber im Klaren, welche Chancen sich durch PPP ergeben. Es wäre zu begrüßen, wenn endlich auch ein Vertreter der Wirtschaft im PPP Steering Committee säße.

Nur wenn die Wirtschaft, die Zivilgesellschaft und die öffentlichen Akteure gemeinsam die Entwicklungsherausforderungen annehmen und sich als Partner begreifen, wird der Paradigmenwechsel seinen Namen verdienen, werden wir für alle bessere, schnellere und kostengünstigere Lösungen liefern. Oder, um Staatssekretärin Uschi Eid zu zitieren, die am 5. Mai 2003 im Bundestag sagte: „Wir brauchen solche Partnerschaften mit der Wirtschaft und allen gesellschaftlichen Gruppen, damit wir das Ziel der Bundesregierung erreichen, einen relevanten Beitrag zur Halbierung der weltweiten Armut bis 2015 zu leisten.“

Albrecht Graf von Hardenberg ist Leiter des GTZ-Büros für die Zusammenarbeit mit der Wirtschaft. hardenberg.albrecht-von@gtz.de