Beiträge aus dem
Schwerpunkt

Privatwirtschaftliche Dynamik in der EZ

Zum PPP-Programm der GTZ

Bessere Arbeitsbedingungen in Asien

PPP-Bilanz der verfassten Wirtschaft

Konsens und Dissens


06/2003 		 

PPP-Bilanz besser als erwartet

Die ersten Jahre aus der Sicht der verfaßten Wirtschaft

Von Michael Blank

Die PPP-Fazilität des BMZ ist weniger von Bedeutung für Großunternehmen als für eine große Zahl von kleinen und mittleren Unternehmen, die erst über dieses Instrument mit den Problemen der Entwicklungszusammenarbeit vertraut gemacht werden und Chancen für Beteiligung an der Lösung dieser Probleme entdecken, schreibt Michael Blank aus der Sicht der deutschen Industrie- und Handelskammern.



Das Konzept einer verstärkten Zusammenarbeit zwischen privatem und öffentlichem Sektor („Public Private Partnership“) ist keineswegs neu. Der Begriff stammt aus den USA und wurde bereits Ende der 70er Jahre geprägt. Nach der Vereinigung Ost- und Westdeutschlands erlangten PPPs auch in Deutschland den Durchbruch – zunächst im Infrastrukturbereich (z. B. Abfallentsorgung, Stadtentwicklung), Ende der 90er Jahre dann im Bereich der Entwicklungspolitik durch die Auflegung eines speziellen Fonds, die sog. „PPP-Fazilität“. Damit wurden staatliche Mittel zur Verfügung gestellt, um deutsche Firmen unter bestimmten Voraussetzungen bei ihrem Gang ins Ausland zu begleiten und zu unterstützen. Die Bilanz der ersten Jahre der Fazilität ist – gemessen am Umfang der zusätzlichen, privat mobilisierten Mittel, aber auch in Bezug auf ein erwachtes Bewußtsein der Öffentlichkeit hinsichtlich der Sinnhaftigkeit privat-staatlicher Allianzen – durchaus positiv und wird von der großen Mehrheit der Beteiligten als Erfolg gewertet.

Unternehmerforen zur Information der Wirtschaft
Das Thema PPP wird immer häufiger auch von den privatwirtschaftlichen Akteuren diskutiert. Ganz im Sinne des dahinter stehenden Partnerschaftsgedankens sollte im Zuge konzeptioneller Neuüberlegungen und Modifikationen des PPP-Programms durch die staatlichen EZ-Institutionen auch die Wirtschaft angehört und deren Position (trotz unterschiedlicher „working cultures“) verstanden werden. PPP ist keine Einbahnstraße, sondern muß Impulse in beide Richtungen geben: In die EZ ebenso wie in die Privatwirtschaft.

Die bereits 1961 gegründete „Arbeitsgemeinschaft Entwicklungsländer“ (AGE) als entwicklungspolitisches Forum der deutschen Wirtschaft begleitet und kommentiert das PPP-Konzept seit seinem Bestehen. Zur AGE zählt neben dem Bundesverband der Deutschen Industrie (BDI), dem Bundesverband deutscher Banken (BdB), dem Bundesverband des Deutschen Groß- und Außenhandels (BGA), dem Zentralverband des deutschen Handwerks (ZDH) und den Ländervereinen auch der Deutsche Industrie- und Handelskammertag (DIHK). Dieser steht schon seit mehr als einem Jahr in engem Kontakt zu den Durchführungsorganisationen von PPP und organisiert gemeinsam mit diesen bei interessierten Industrie- und Handelskammern sogenannte „PPP-Unternehmerforen“, auf denen speziell der Mittelstand über das neue Instrumentarium PPP praxisnah und interaktiv aufgeklärt wird. Auf den bisherigen Foren in München, Berlin, Frankfurt am Main und Stuttgart konnten knapp 300 Unternehmensvertreter für PPP als „Markterschließungsstrategie“ sensibilisiert und in offenen Diskussionsrunden oder Einzelgesprächen informiert werden. Die nächsten Veranstaltungen werden am 24. Oktober in Hamburg und im Winter im Ruhrgebiet stattfinden.

Auskünfte über PPP und Kontaktvermittlung zu den zuständigen Fachabteilungen der Durchführungsorganisationen werden darüber hinaus von den Außenwirtschaftsabteilungen der Industrie- und Handelskammern deren Mitgliedsunternehmen angeboten. Zu einem „Kompetenzteam PPP“ werden via Dachverband DIHK solche regionalen Schwerpunktkammern zusammengeführt, die zu diesem Thema Spezialwissen angesammelt haben und besonders enge Kontakte zu den PPP-Durchführungsorganisationen pflegen. Damit ist für letztere die gewünschte und dringend notwendige Nähe zur Privatwirtschaft mittel- bis langfristig gewährleistet: Die insgesamt 82 IHKs in Deutschland betreuen rd. 3,5 Millionen Firmenmitglieder und stellen somit einen höchst effektiven Multiplikator im Sinne der gemeinsamen Sache dar.

Neue Chancen für Klein- und Mittelbetriebe
Die in der AGE zusammengeschlossenen Spitzenverbände begrüßen die neue Form der Zusammenarbeit zwischen Privatwirtschaft und EZ. Sie sehen es als notwendig an, ihre Mitgliedsfirmen verstärkt auf Chancen hinzuweisen, die sich im Zuge unternehmerisch verantwortungsvollen Handelns ergeben. PPPs sind in diesem Kontext ein wichtiges, nicht aber das ausschließliche Element zur Erfüllung gesellschaftspolitischer Verantwortung im In- und Ausland. Bis dato sind es primär die großen multinationalen Konzerne, die aufgrund ihrer internationalen Verflechtungen den Wunsch und die Notwendigkeit verspüren, ihr unternehmerisches Engagement durch zusätzliche, entwicklungspolitisch sinnvolle Maßnahmen zu erweitern und aufzuwerten. Engagements wie der Erhalt des Regenwaldes, überbetriebliche Ausbildungsprogramme oder AIDS-Prävention sind nur einige wenige Beispiele der jüngsten Zeit, die neben Entwicklungsrelevanz auch zur Verbesserung des Unternehmensimage führen. Aufgrund der nicht unerheblichen Ressourcenbindung sind diese oder ähnliche Programme ausschließlich von Großunternehmen zu schultern. Kleine und mittlere Unternehmen (KMU), die zahlenmäßig auch im Auslandsgeschäft das Rückgrat der deutschen Wirtschaft darstellen, haben hier oftmals keine Möglichkeit, in großem Stil aktiv zu werden und den veränderten gesellschaftspolitischen Anforderungen an ein weltweit aktives Unternehmen zu entsprechen. Speziell für diese ist die PPP-Fazilität deshalb eine willkommene Gelegenheit, sich über ihr Kerngeschäft hinaus in überschaubarem Umfang in entwicklungspolitisch sinnvollen Projekten zu engagieren.

Gemessen an den Anfragen bei Kammern oder an der Anzahl der Gäste bei den PPP-Unternehmerforen ist die Resonanz der KMU auf PPP bisher sehr positiv. Die Spitzenverbände der deutschen Wirtschaft sind deshalb besonders interessiert, ihre mittelständisch geprägte Klientel weiter an die Chancen von PPP heranzuführen. Im Detail ist deren Herangehensweise an PPP und die Umsetzung deutlich pragmatischer und – wen wundert’s ? – wirtschaftsnäher, als etwa die Position des DIE im Rahmen seines Syntheseberichts (E+Z 2003:4, 144-147). Da dieser einen nicht unmaßgeblichen Einfluß auf die Weiterentwicklung des PPP-Konzepts des BMZ haben dürfte, soll an dieser Stelle aus Sicht der verfassten Wirtschaft auf einige der vom DIE vorgebrachten Kritikpunkte eingegangen werden:


Gegenkritik zur Evaluierung

1. Deutsche Unternehmen präferieren Schwellenländer bei der Durchführung von PPP-Maßnahmen und untergraben damit das Ziel der EZ, besonders arme Staaten und Zielgruppen zu fördern.
Diese Behauptung ist so pauschal nicht richtig. Das PPP-Portfolio der GTZ z. B. wies Mitte 2002 insgesamt 62 Projekte in Subsahara-Afrika aus. Davon sind gut ein Viertel in der Republik Südafrika lokalisiert; gleichzeitig aber erstrecken sich über 50 % aller Maßnahmen auf HIPC-Länder und immerhin noch knapp 40 % auf LLDCs in Afrika. Deutsche Unternehmen engagieren sich PPP-seitig z. B. sehr aktiv in Ländern wie Äthiopien, Uganda, Tansania oder der DR Kongo.

Eine Beschränkung auf vermeintlich „sichere“ und „große“ Märkte ist nicht zutreffend. Doch selbst wenn dies so wäre: Kann man es z. B. einem mittelständischen Unternehmer aus Baden-Württemberg zum Vorwurf machen, wenn er den südafrikanischen Markt bei seinem Erstengagement in Afrika demjenigen in Benin vorzieht? Es kann der EZ doch nicht wirklich daran gelegen sein, privatwirtschaftliches Engagement im Rahmen von PPP zunächst zu begleiten, das nach Beendigung der Maßnahme aber mangels wirtschaftlichen Erfolges wieder beendet werden muß und damit dem Nachhaltigkeitsgedanken keine Rechnung tragen kann. Unternehmer können sich realistischerweise nicht darauf beschränken, durch ihre Investitionen Armutsminderung zu betreiben, sondern müssen stets auch Rendite, Marktausweitung und Gewinn berücksichtigen. Dass dies auch der öffentliche Partner akzeptiert, ist zwingenderweise Teil einer „Partnerschaft“, wird bedauerlicherweise in vielen Diskussionen aber zugunsten einer reinen EZ-Orientierung vergessen.

2. Mitnahmeeffekte haben in der Praxis erhebliche Bedeutung und müssen als PPP-immanenter Makel ausgemerzt werden
Das DIE argumentiert hier ausgesprochen einseitig und sieht sogenannte Mitnahmeeffekte ausschließlich von der privaten Seite ausgehend. Müssen Mitnahmeeffekte aber nicht sogar fundamentaler Bestandteil von PPP-Maßnahmen sein, um die Unternehmen mit ins Boot zu holen und für die gemeinsame Sache zu begeistern!? Schließlich sollen sie zu unternehmerischem Engagement motiviert werden, das sie ohne Begleitung durch den Staat in dieser Form nicht eingegangen wären – für dieses zusätzliche Risiko muss es auf der anderen Seite auch zusätzliche Anreize geben. Wenn man unter Mitnahmeeffekt verstehen möchte, dass ein „ökonomischer Vorteil entsteht, der ohne PPP geringer oder gar nicht entstanden wäre“, würde im übrigen auch das BMZ als Empfänger von Mitnahmeeffekten gelten müssen. Im Beitrag von Dieter Reuter (E+Z 2993:4, 150-153) wird dies sehr deutlich zur Sprache gebracht, wenn darauf hingewiesen wird, dass „die deutsche PPP-Diskussion nicht etwa der Unfähigkeit von Wirtschaftunternehmen (entsprang), in Entwicklungs- und Schwellenländern Geld zu verdienen, sondern den Problemen der öffentlichen Entwicklungshilfe, angesichts schwindender Finanzmittel allein noch signifikante Ergebnisse zu erzielen“.Die mehr oder minder herbe Kritik an der Existenz von Mitnahmeeffekten durch die Privatwirtschaft geht implizit von einem Misstrauen aus, das eigentlich überwunden werden müsste. Sollte am Ende des Tages ein privater Partner in einem PPP-Projekt nur „absahnen“ und nichts leisten, dann ist in den Vorverhandlungen mit der jeweils zuständigen Durchführungsorganisation etwas fundamental falsch gelaufen und die Kontrollmechanismen haben an mehreren Stellen versagt. Dieses Versagen ausschließlich dem Unternehmen anzulasten, widerspricht dem angestrebten Partnerschaftsgedanken.

3. PPP verursachen Wettbewerbsverzerrungen zu Lasten lokaler Anbieter
Auch dieses Argument lässt sich aus der Praxis nicht pauschal bestätigen. Viele PPP-Maßnahmen werden in Kooperation mit einem lokalen Partner durchgeführt, der speziell für deutsche KMU eine unverzichtbare Hilfe bei der Markterschließung darstellt. So arbeitete z. B. auch die in E+Z vorgestellte Unternehmerin aus Rostock mit einem lokalen Partner in Thailand zusammen an der Abwasserbehandlung und Klimatisierung von Hotelbungalows (E+Z 2003:4, 151). Eine marktbeherrschende Stellung mit Verdrängungseffekten ist in diesem Fall gewiss nicht entstanden. Die Wirtschaft würde in diesem Kontext grundsätzlich eine differenziertere Betrachtung wählen und darauf verweisen, dass wirtschaftlicher Erfolg und Marktanteilsgewinn nicht notwendigerweise mit Manchesterkapitalismus gleichgesetzt werden müssen. Was am Ende des Tages zählt, ist die erfolgreiche Produktion, die Schaffung von Arbeitsplätzen und Einkommen sowie der Aufbau marktwirtschaftlicher Strukturen. Ob diese Effekte von einem deutschen, thailändischen oder australischen Unternehmen bewirkt wurden, ist nachrangig. Unternehmerisches Engagement ist der Grundstein für Wirtschaftswachstum und Entwicklung, und es dürften nur bedingt neue Unternehmer für das PPP-Programm zu gewinnen sein, wenn ihnen gleich zu Beginn ihre überlegene Wettbewerbsposition gegenüber den (lokalen oder ausländischen) Konkurrenten vorgeworfen wird.

4. „Wildwuchs“ kleinteiliger Einzelmaßnahmen im Rahmen von PPP läuft dem grundsätzlichen BMZ-Konzept der Schwerpunktbildung zuwider

 Dieses vom DIE vorgebrachte Argument kann als zentraler Kritikpunkt am PPP-Konzept und dessen Umsetzung betrachtet werden und begründet die Forderung nach Integration des PPP-Programms in die EZ. Das DIE empfiehlt, die bestehende Fazilität zugunsten einer Finanzierung aus der jeweiligen Länderquote aufzulösen und Teile zu einem Sonderfonds zur Förderung strategischer Allianzen mit der Privatwirtschaft weiterzuentwickeln. Im Ergebnis bedeutete dies eine Abkehr vom bisherigen Verfahren, das auch kleinteiligen Einzelprojekten die Realisierung ermöglicht. Die Initiative für Konzepte und Umsetzung von PPP-Maßnahmen ginge demnach künftig nicht mehr von den Unternehmen aus, sondern würde von den jeweiligen BMZ-Regionalreferaten gesteuert.

Die bis dato recht erfolgreiche Ansprache von KMU dürfte durch den neuen Ansatz erschwert werden, wenn die sehr wirtschaftsnah agierenden PPP-Abteilungen der Durchführungsorganisationen DEG, GTZ, KfW und SEQUA ihre Bedeutung als direkter Ansprechpartner der Wirtschaft verlören. Das bestehende Konzept sieht vor, die Ideen deutscher Unternehmen zum Ausgangspunkt zu nehmen und dabei auch innovative Vorschläge zu berücksichtigen. Durch die vorgeschlagene verstärkte Vorgabe im Sinne einer Einbindung in die EZ-Schwerpunktbildung würde dieser Ansatz unterbunden; die Fazilität als flexibles Instrument für innovative unternehmerische Ideen stünde nicht mehr zur Verfügung. Wirtschaftsnäher wäre eine (ggf. reduzierte) Beibehaltung der bisherigen Mittelverwendung, da sich die Fazilität speziell in Kreisen deutscher KMU bewährt und maßgeblich zum neu erwachten Interesse vieler deutscher Unternehmen an der Arbeit der EZ beigetragen hat, auch KMU an EZ-relevante Themen heranführen konnte. Eine vollständige Integration der PPP-Fazilität in bestehende EZ-Maßnahmen und das damit einhergehende „entwicklungspolitische Korsett“ würde der bisherigen Erfahrung nach auf nicht allzu große Gegenliebe bei deutschen Unternehmen stoßen. Auf den vom DIHK mit organisierten Unternehmerforen zum Thema PPP wäre solch ein Vorgehen zukünftig dann auch nur schwer vermittelbar: Je näher die „klassische“ Fazilität an laufende EZ-Vorhaben/-Programme gebunden wird, desto höhere bürokratische Hürden werden errichtet – dies nicht zuletzt durch Einbeziehung weiterer Interessengruppen. Damit würde das ursprünglich wirtschaftsnahe Konzept konterkariert.

Sollte andererseits eine Integration von PPP in die bilaterale EZ politisch gewollt und unabwendbar sein, müßte konsequenterweise die Wirtschaft in deutlich früherem Stadium als bisher in die geplanten Sektorvorhaben eingebunden werden, um ihre Vorstellungen und Visionen zumindest im Vorfeld kommunizieren zu können. Der EZ wäre damit sicherlich kein schlechter Ratgeber zur Seite gestellt, den man im weiteren Verlauf der Projekte letztlich ja auch als Finanzierungspartner gewinnen möchte.

Abschließend bleibt die Feststellung, dass die Glaubwürdigkeit des neuen und erfolgreich aufgenommenen PPP-Ansatzes verspielt werden könnte, wenn die Entwicklungspolitik durch vorschnelle Integration der PPP-Fazilität in die bilaterale EZ zurückfiele in die Mentalität der staatlichen Vorgabe bei Projektentscheidungen von Unternehmen. In der Außenwirkung entstünde schnell der Eindruck, als würde das PPP-Programm in ein Ministerium zurückgepfiffen, anstatt bei den teilweise sehr flexibel und wirtschaftsnah agierenden Durchführungsorganisationen angesiedelt zu bleiben. Im Ergebnis stünden geringere Flexibilität und Anpassungsfähigkeit an die teilweise innovativen Ansätze der Unternehmen sowie eine schwindende Offenheit gegenüber neuen Ideen und Visionen. Erschreckenderweise würden vom öffentlichen Partner damit genau diejenigen Eigenschaften abgelegt, die erfolgreiches unternehmerisches Handeln ausmachen. Vielleicht ist das BMZ doch noch nicht so weit ?



Dr. Michael Blank ist Leiter des Referats Afrika und Entwicklungspolitik im Fachbereich International des Deutschen Industrie- und Handelskammertags in Berlin. blank.michael@berlin.dihk.de