Ein zu stumpfes Instrument?

[ Von Edward J. Clay ]

Nahrungsmittelhilfe ist heute nur noch ein marginaler und unsicherer Bestandteil der internationalen Entwicklungshilfe. Seit 1995 liegt ihr Anteil an der offiziellen Entwicklungshilfe (ODA) bei knapp 5 Prozent, verglichen mit mehr als 20 Prozent Mitte der 1960er Jahre. Sinkt ihr ODA-Anteil bei einzelnen wichtigen Gebern, dann wirkt sich das schnell auf die Verfügbarkeit von Nahrungsmittelhilfe aus. So schwankt der Anteil der US-Nahrungsmittelhilfe – die mehr als die Hälfte der Hilfslieferungen weltweit ausmacht – seit 1995 zwischen 10 und 17 Prozent an der gesamten US-Auslandshilfe.

Der „Bedarf“ an Nahrungsmittelhilfe hat wenig Einfluss auf ihre Verfügbarkeit. Das Angebot wird in erster Linie durch internationale Preisschwankungen auf den Weltgetreidemärkten, Lagerbestände und Budgetverpflichtungen der Geber gesteuert (siehe Grafik). Die seit jeher große Abhängigkeit von Agrarüberschüssen hat die Nahrungsmittelhilfe zum unbeständigsten Bestandteil der Entwicklungshilfe gemacht. Die weltweit zur Verfügung gestellte Getreidemenge fiel im Jahr 1996/97 auf das 30-Jahres-Tief von 5,6 Millionen Tonnen, um 1998/99 wieder auf 11 Millionen zu steigen, nachdem die Kaufkraft in Russland und Indonesien zusammengebrochen war und die USA ihre überschüssigen Weizenbestände als Nahrungsmittelhilfe verschifften.


Das Vertrauen in die Nahrungsmittelhilfe sinkt

Ein wichtiger Grund für den Bedeutungsverlust der Nahrungsmittelhilfe sind zunehmende Zweifel daran, sie sei eine sinnvolle Alternative zu finanzieller Unterstützung. Die Ergebnisse neuerer Evaluationen und Studien haben der Kontroverse um die Wirksamkeit von Nahrungsmittelhilfe bei der Bekämpfung von Ernährungsunsicherheit und Armut praktisch ein Ende gemacht. Nach diesen Untersuchungen hat Nahrungsmittelhilfe in Notsituationen an Bedeutung gewonnen; im Jahr 2002 machte sie die Hälfte aller Hilfslieferungen aus. Sie spielt ohne Zweifel eine zentrale Rolle dabei, Leben zu retten und Hunger in akuten Krisen zu lindern, die durch Konflikte oder Naturkatastrophen ausgelöst werden. Das Problem ist, dass es an präzisen Daten fehlt, die diese Wirkung belegen. Dagegen gibt es eine Reihe von Hinweisen auf die Ineffektivität auch der Nothilfe. Es gibt viele Belege dafür, dass sie häufig zu spät kommt und wenig flexibel ist, was sich schädlich auf die betroffenen Ökonomien auswirken kann (wenn zum Beispiel nicht von Nahrungsmittelimporten auf den Ankauf von Hilfsgütern vor Ort umgestellt werden kann). Der beschränkte Warenkorb, der die Lieferbindung in der internationalen Nahrungsmittelhilfe widerspiegelt, führt zu Problemen bei der Bereitstellung von sozial und gesundheitlich angemessenen Rationen. Die Kontroverse um die US-Lieferung von gentechnisch verändertem Mais ins südliche Afrika im Jahr 2002 hat gezeigt, welche politischen Empfindlichkeiten und Probleme entstehen können.

Entwicklungsorientierte Nahrungsmittelhilfe ist nach den Ergebnissen vieler Untersuchungen ein wenig effektives Instrument zur Armutsbekämpfung und zur Verbesserung von Ernährung und Gesundheit. Programmhilfe, die Regierungen zum Kauf angeboten wird, ist ein besonders stumpfes Werkzeug. Fundierte Erkenntnisse über die Auswirkungen von Projekthilfe, die gezielt an die Bedürftigen verteilt wird, sind Mangelware: Es gibt keine brauchbaren Studien etwa über die Effektivität des „targeting“ der Hilfe und ihre Auswirkungen auf die Ernährungssituation und die Förderung menschlicher Ressourcen.
Finanzielle Hilfe ist meistens der effizientere Weg, um Entwicklungsprojekte wie Schulspeisungen und Food-for-work-Vorhaben zu fördern oder generell das Entwicklungsbudget eines Landes zu unterstützen und die Versorgung mit Nahrungsmitteln zu verbessern. Diese Erkenntnis hat zum deutlichen Rückgang des Anteils der Programmhilfe an der Nahrungsmittelhilfe von 60 Prozent Mitte der 1980er Jahre auf nur noch 22 Prozent geführt. Auch dass die entwicklungsorientierte Hilfe des UN-Welternährungsprogramms (WFP) langsam zurückgeht, spiegelt die Tatsache, dass einige Geber die direkte Verteilung von Nahrungsmitteln mittlerweile für weniger sinnvoll halten. Nicht zuletzt lässt sich das auch an der zunehmenden Monetarisierung US-amerikanischer Nahrungsmittelhilfe durch nichtstaatliche Durchführungsorganisationen sehen: Der Anteil monetarisierter Hilfsgüter stieg von 10 Prozent im Jahr 1990 auf mehr als 60 Prozent in den Jahren 2001 und 2002.

Erfolge bei der Bewältigung von Naturkatastrophen und Konflikten zeigen, dass Nahrungsmittelhilfe weiterhin eine wichtige Rolle für die Soforthilfe und beim Wiederaufbau einnimmt – wobei die Durchführung deutlich verbessert werden kann. Gezielte Nahrungsmittelhilfe kann auch dann sinnvoll sein, wenn Märkte nicht funktionieren oder instabil sind. Sie ist aber kein effizientes Instrument zur Armutsbekämpfung darüber hinaus.


Wenig Kohärenz in der Geberpolitik

Die Konsequenzen sind klar. Hunger bleibt ein großes Problem, das umfassende Hilfe erfordert. Nahrungsmittelhilfe kann dazu vor allem in Notsituationen beitragen, insgesamt aber nur eine begrenzte Rolle spielen. Sie müsste in den größeren Rahmen einer internationalen Strategie zur Ernährungssicherung eingepasst werden. Leider gibt es wenig Kohärenz und Koordination in der Geberpolitik, abgesehen von großen Krisen wie 2001 in Afghanistan oder 2002/2003 im südlichen Afrika.

Die Situation in den USA ist komplex, aber relativ transparent. Das liegt daran, dass in dem stark von der Gewaltenteilung geprägten Regierungssystem die Exekutive für jede Handlung eine detaillierte legislative Grundlage benötigt und dem Kongress für jeden Dollar Rechenschaft ablegen muss. Die Hauptpfeiler der US-amerikanischen Nahrungsmittelhilfe sind die intensiv verhandelten Farm Bills. Sie reflektieren den starken Lobbyeinfluss, der die gesamte US-Nahrungsmittelhilfe an die exportierbaren Überschüsse des Landes knüpft, zugleich jedoch den nichtstaatlichen Organisationen die Möglichkeit schafft, Hilfslieferungen zu verkaufen und das Geld in Entwicklungsprojekte zu investieren (Monetarisierung). Ein weiteres Gesetz, der Cargo Preference Act, verlangt, dass 75 Prozent aller Hilfsgüter (auch der Nothilfe) in Schiffen transportiert werden, die in den USA registriert sind.

Die jüngste Farm Bill aus dem Jahr 2001 hat alle diese Regelungen wie auch die Aufgabenteilung zwischen dem Landwirtschaftsministerium und der US-Entwicklungshilfeagentur USAID bis 2007 bestätigt. Das Landwirtschaftsministerium verwaltet Verkäufe auf Kredit, die Unterstützung des privaten Sektors in Partnerländern, Nahrungsmittelhilfe für Bildungsprogramme und die Verschiffung von US-Überschüssen als Nahrungsmittelspenden außerhalb des regulären Budgets. USAID kümmert sich um humanitäre und entwicklungsorientierte Nahrungsmittelhilfe, die größtenteils von nichtstaatlichen Organisationen oder dem WFP verteilt wird. USAID hat sich in letzter Zeit verstärkt für mehr Flexibilität bei der Beschaffung von Hilfsgütern eingesetzt.

Die Europäische Union hat im Grunde 16 verschiedene Programme für Nahrungsmittelhilfe: eins für die EU insgesamt, das die Generaldirektion Entwicklung leitet, und je ein weiteres in jedem der (alten) Mitgliedstaaten. Manche dieser Programme sind so klein, dass sie nur in Form von finanzieller Unterstützung für multilaterale oder nichtstaatliche Programme effizient sind. Das Amt für humanitäre Hilfe der EU-Kommission (ECHO) gibt etwa ein Viertel seines Etats für Nahrungsmittelhilfe aus. Es gibt eine Fülle von Verfahren und Bestimmungen, die die Zusammenarbeit mit nichtstaatlichen Organisationen regeln. Diese Komplexität hat zu erheblichen Problemen bei der Durchführung und in der Folge zu einigen Umstrukturierungen geführt.

Die wichtigsten langfristigen Neuerungen in der EU-Nahrungsmittelhilfe haben zu größerer Flexibilität geführt. So darf zum Beispiel auch finanzielle Hilfe zum Erwerb von Nahrungsmitteln geleistet werden, was sich im zunehmenden Einkauf von Hilfsgütern in der Region oder im betroffenen Land selbst widerspiegelt. Die EU-Verordnung zur Nahrungsmittelhilfe von 1996 war ein wichtiger Schritt in diese Richtung. Sie erlaubt, aus dem Budget für Nahrungsmittelhilfe Hilfsgüter zu bezahlen oder aber finanzielle Unterstützung zu leisten. Sowohl die Nahrungslieferungen als auch die Gesamtausgaben für Nahrungsmittelhilfe sind durch diese Bestimmung zurückgegangen. Der Europäische Rechnungshof hat kürzlich kritisiert, direkte Nahrungsmittelhilfe und finanzielle Hilfe seien schlecht aufeinander abgestimmt. Die Frage ist derzeit Gegenstand einer Evaluierung.


Das WFP konzentriert sich auf Entwicklungsfragen

Das Welternährungsprogramm ist der wichtigste internationale Kanal für Nahrungsmittelhilfe. 2001 verteilte es 39 Prozent der weltweiten Hilfslieferungen. Das WFP ist aus einer gemeinsamen Initiative von UN und FAO in den frühen 1960er Jahren entstanden und hat sich zur internationalen Organisation für Nahrungsmittelhilfe entwickelt. Im Jahr 2001 kamen 65 Prozent des gesamten WFP-Budgets und 42 Prozent der Mittel für das WFP-Entwicklungsprogramm aus den USA. Das ist doppelt so viel wie noch Anfang der 1990er Jahre – eine Entwicklung, die die multilaterale Identität des WFP untergräbt.

Das WFP hat auf die zunehmende Komplexität von Nothilfe und die Kürzungen in der Entwicklungshilfe mit dem Versuch einer Neuorientierung reagiert. Langfristige Hilfe für Flüchtlinge und intern Vertriebene wird zunehmend mit Wiederaufbau verknüpft. Entwicklungsprojekte sollen verstärkt dem Aufbau von Kapazitäten dienen; die Förderung von Frauen und Schulspeisungen genießen einen hohen Stellenwert. Als Antwort auf eine gemeinsam von Kanada, den Niederlanden und Norwegen finanzierte Evaluierung (1991-1994) wurde die Organisation dezentralisiert und die Verantwortung von der Zentrale in Rom verstärkt an die Länderbüros übergeben. Die entwicklungsfördernden Maßnahmen werden derzeit einer Bewertung unterzogen, diesmal auf Initiative Deutschlands.


Optionen für Reformen

Einen Konsens über die Zukunft von Nahrungsmittelhilfe gibt es derzeit nicht. Es ist jedoch unerlässlich, dass die Institutionen, die stark in der Nahrungsmittelhilfe involviert sind, sich umstellen, vor allem einige bilaterale Organisationen, das WFP und internationale NROs, die von Geldern für Nahrungsmittelhilfe leben. Eine mögliche Strategie besteht darin, bestehende Arrangements zu korrigieren. Ziel dieser Strategie wären mehr Flexibilität beim Einsatz von Nahrungsmittelhilfe und eine bessere Koordination mit anderen Instrumenten der Entwicklungshilfe. Zwei Probleme würden hingegen bestehen bleiben: Erstens blieben WFP und nichtstaatliche Organisationen weiter in der unerfreulichen Situation, im Dienste einiger Geber vor allem mit deren Produktionsüberschüssen arbeiten zu müssen. Die langfristige Finanzierung dieser Organisationen bliebe weiterhin prekär. Zweitens besteht die Gefahr, dass das Missverhältnis in der Nahrungsmittelhilfe zwischen bestimmten institutionellen Arrangements, finanzieller Ausstattung und humanitärem Bedarf bestehen bleibt. Es gibt zu viele Institutionen und Vereinbarungen, die sich mit der Beseitigung von Überschüssen beschäftigen und sich viel zu wenig darum kümmern, wie die vorhandenen knappen Ressourcen effizient in der zunehmend wichtiger werdenden Nothilfe genutzt werden können.

Ein anderer möglicher Ansatz ist der Umbau der internationalen Infrastruktur im Bereich Ernährungssicherung mit dem Ziel, diesen Bereich als Element menschlicher Sicherheit zu behandeln. Auf folgende Punkte müsste sich die internationale Gemeinschaft verständigen:

– Die mengenmäßigen Verpflichtungen aus der Food Aid Convention müssten durch feste Mittelzusagen für humanitäre Hilfe und Wiederaufbau ersetzt werden – zur Verwirklichung des Rechts auf Nahrung.

– Es sollte regelmäßig und eng an den Bedürfnissen der Betroffenen orientiert der Bedarf an Hilfsgütern und finanziellen Ressourcen in Krisenfällen ermittelt werden. Diese Erhebungen müssten klar unterschieden werden von den derzeitigen Analysen der Ernährungssituation und der Nahrungsmittellücken in armen Ländern.

– Die Lieferbindung aller humanitären Hilfe, nicht nur der Nahrungsmittelhilfe, muss aufgehoben werden.

– Das WFP sollte von einer Organisation für Nahrungsmittelhilfe zur UN-Schnittstelle für humanitäre Hilfe, Wiederaufbau und Ernährungssicherung umgebaut werden.

– Fragen des Imports von Nahrungsmitteln, für die die Welthandelsorganisation zuständig ist, sollten zusammen mit der allgemeineren Schuldenproblematik in armen Ländern behandelt werden. Probleme bei der Ernährungssicherung würden dann als Folge von Liberalisierung generell und nicht lediglich zu geringer Nahrungsmittelimporte wahrgenommen.

– Es ist unvermeidlich, dass die EU nach ihrer Erweiterung um zehn Staaten die Verantwortlichkeiten für Nahrungsmittelhilfe neu überdenkt. Das bietet Gelegenheit, Änderungen auch auf internationaler Ebene anzustoßen und zu ergänzen.

Die größte Hürde für einen solchen Umbau ist der fehlende Konsens darüber, wie die Ziele des Welternährungsgipfels 1996 zur Bekämpfung von Hunger und zur Verwirklichung des Rechts auf Nahrung erreicht werden sollen. Die meisten Geber und Hilfsorganisationen würden bestimmt sofort zustimmen, dass Veränderungen nötig sind. Aber in einigen Geberländern, die zugleich große Nahrungsmittelexporteure sind, gibt es starke, fest verankerte kommerzielle Interessen, deren Vertreter kein Problem darin sehen, diesen Interessen zu dienen und gleichzeitig globale humanitäre Probleme zu bearbeiten. Hilfsorganisationen wiederum sträuben sich gegen Veränderungen, wenn dadurch ihre Kompetenzen beschnitten werden – selbst wenn sie bestehende Verpflichtungen nicht erfüllen. Die meisten Entwicklungsländer würden es sicherlich begrüßen, wenn die Nahrungsmittelhilfe zurückgefahren würde – vorausgesetzt, sie werden dadurch nicht übervorteilt und die Versorgung in Krisensituationen bleibt gesichert.

Literatur:
Edward J. Clay, Olav Stokke (Hg.) (2000):
Food Aid and Human Security. London: Frank Cass
Edward J. Clay (2003): Responding to Change: WFP and the Global Food Aid
System, in: Development Policy Review, Vol. 21, No. 5-6, S. 696-709
John Hoddinott, M. S. Bos, Marc J. Cohen (2004):
Redefining the Role of Food Aid, Washington DC.: IFPRI
Julie Howard, David Tschirley (2003): Title II Food Aid and Agricultural
Development in Sub-Saharan Africa: Towards a Principled Argument for When
and When Not to Monetize. MSU International Development Working Paper 81,
East Lansing: Michigan State University

Dr. Edward J. Clay
ist Senior Research Associate am Overseas Development Institute (ODI), London. Er hat viele Regierungen und internationale Organisationen zum Thema Nahrungsmittelhilfe beraten. Der Beitrag ist eine Überarbeitung des ODI Briefing Paper 2000 (1) „Time to grasp the nettle“
(http://www.odi.org.uk/publications/index.htm). e.j.clay@odi.org.uk