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06/2004 		 

Antwort auf komplexe Krisen

Nahrungsmittelhilfe kann dazu beitragen, die Ernährungssituation in einem Land längerfristig zu stabilisieren. Dazu muss sie eingebettet sein in Maßnahmen, die über die Nothilfe hinausreichen – sie muss entwicklungsorientiert sein. Nothilfe, Wiederaufbau und Entwicklungszusammenarbeit gehören zusammen und müssen gleichzeitig stattfinden. Die Vorstellung, dass zunächst das eine, dann das andere kommt, wird der Komplexität von Hungerkrisen nicht gerecht.



[ Von Jochen Donner ]

Das Recht auf Nahrung ist ein Menschenrecht. Wenn Menschen hungern, muss ihnen geholfen werden. Die Art und Weise, wie Nahrungsmittelhilfe vergeben wird, sollte die Ursachen für die Hungersituation berücksichtigen und Grundlagen für deren Überwindung schaffen. Andernfalls kann die Hilfe selbst zum Problem werden. Nahrungsmittelhilfe sollte mit intensiver Planung am Einsatzort, in enger Absprache mit den Betroffenen und unter Berücksichtigung der lokalen und regionalen Nahrungsmittelmärkte eingesetzt werden. Damit Nahrungsmittelhilfe einen Beitrag zur langfristigen Überwindung von Hunger und Armut leisten kann, muss sie entwicklungsorientiert sein – das heißt sie muss in ein Bündel von Maßnahmen eingebettet sein, die die Ernährungssicherung aus eigener Kraft zum Ziel haben.

Das ist der Ansatz der Deutschen Welthungerhilfe. Ihr Instrumentarium reicht von unmittelbarer Nothilfe, Maßnahmen des Wiederaufbaus und der Sanierung ländlicher Infrastruktur durch Food for work (Nahrungsmittel für Arbeit) bis hin zu klassischer Entwicklungszusammenarbeit (Förderung von Institutionen und der Zivilgesellschaft) im ländlichen und teilweise auch im urbanen Raum. Am Beispiel Äthiopien lässt sich studieren, wie die Nahrungsmittelhilfe ihre Entwicklungsorientierung erhalten hat.


Äthiopien: Von der Not- zur Strukturhilfe

In Äthiopien ist die Welthungerhilfe seit Anfang der 70er Jahre aktiv. Sie begann dort ihre Arbeit während der großen Dürre und Hungersnot 1972 bis 1975, die zum Fall des Kaiserreiches und zu einer Militärdiktatur führte. Bis 1982 entwickelte die Welthungerhilfe ein facettenreiches Programm ausgehend von Nothilfe (Verteilung von Nahrungsmitteln sowie Sachgütern wie Decken und Haushaltsgeräten) bis zum Wiederaufbau der Trinkwasserversorgung und von Gesundheitsstationen. Die zweite große Dürre und Hungerkrise in den Jahren 1982 bis 1986 erforderte erneut eine Verstärkung der Nahrungsmittelhilfe für Hungerflüchtlinge sowie von Food-for-work-Maßnahmen zum Aufbau der Infrastrukur wie Straßen und Wegen in unzugängliche Bergregionen. Schon während dieser Krise stellte sich heraus, dass in einigen äthiopischen Regionen Getreideüberschüsse produziert wurden, die aufgekauft und in die Dürregebiete gebracht werden konnten, ohne die lokalen Märkte zu stören. Seit 1986 fördert die Welthungerhilfe gleichzeitig Programme der Nahrungsmittelhilfe sowie Food-for-work-Projekte zur Steigerung der landwirtschaftlichen Produktion, in den Bereichen Aufforstung sowie Bewässerung und Trinkwasserversorgung. Außerdem unterstützt sie Bauerngenossenschaften und die Getreideverarbeitung im Land. All das geschieht in Kooperation und Absprache mit der Regierung und den in Äthiopien tätigen staatlichen und nichtstaatlichen Geberorganisationen.

Weil das Landesprogramm aufgrund der Anforderungen immer umfangreicher wurde, richtete die Welthungerhilfe 1986 ein Büro in Addis Abeba ein, um die Einzelprojekte in den Bereichen Nahrungsmittelhilfe, Food for work und landwirtschaftliche Entwicklungszusammenarbeit besser koordinieren zu können. 1989 formulierte die Welthungerhilfe ein umfassendes Landeskonzept, in dem sie ihren Beitrag zur Ernährungssicherung und zur ländlichen Entwicklung definierte; das Konzept wird seither regelmäßig aktualisiert. In den 90er Jahren verstärkte die Welthungerhilfe die Zusammenarbeit mit einheimischen nichtstaatlichen Organisationen, was nicht zuletzt durch den Sturz der Militärdiktatur und den Regimewechsel 1991 begünstigt wurde. Die Zahl der äthiopischen Nichtregierungsorganisationen sowie der Projektvorschläge, die diese direkt bei der Welthungerhilfe einreichen können, nahm in der Folge zu. Diese Entwicklung machte zugleich den Weg frei, die fachlichen und organisatorischen Kompetenzen der Partnerorganisationen als Teil der sich entwickelnden äthiopischen Zivilgesellschaft stärker zu fördern. Die veränderten Rahmenbedingungen in Äthiopien geben mehr Spielraum denn je für die Unterstützung langfristig orientierter Entwicklungsansätze, basierend auf Selbsthilfe und demokratischer Partizipation.


Kurz- und langfristige Hilfe gehören zusammen

Die Arbeit der Welthungerhilfe in Äthiopien ist ein Beispiel für einen Lernprozess, den auch andere Organisationen in den Krisen Afrikas in den 1980er und 1990er Jahren durchlaufen haben. Vor dem Hintergrund dieser praktischen Erfahrungen begann eine konzeptionelle Diskussion, die davon ausging, dass Notsituationen, Hungerkrisen und so genannte Naturkatastrophen als „komplexe Krisen“ (complex crises) wahrgenommen werden müssen, in denen die Trennung von Not-, Aufbau- und Entwicklungshilfe überwinden werden muss. In den 1980er Jahren, als Nothilfe und Wiederaufbauarbeit noch nicht den Stellenwert hatten, den sie heute haben, war Entwicklungspolitik am Begriff der Kontinuität orientiert: Im Notfall muss Nothilfe geleistet werden, anschließend kann mit der regulären Entwicklungszusammenarbeit fortgefahren werden. Heute ist klar, dass diese Vorstellung komplexen Notsituationen nicht gerecht wird: Es gibt keinen linearen Fortschritt, der den Notfall hinter sich lässt, um an „normaler“ Entwicklung anzuknüpfen, weder in Angola, Äthiopien, Somalia, Sudan noch anderswo. Die Ursache von Krisen, die entwicklungsorientierte Nothilfe notwendig macht, heißt Armut, und Armut ist in den von Krisen betroffenen Ländern Teil der wirtschaftlichen, sozialen und politischen Struktur. Die Verwerfungen im sozialen Gewebe einer Gesellschaft werden durch die Folgen einer Naturkatastrophe oder gewaltsam ausgetragene Konflikte lediglich sichtbar beziehungsweise dramatisch akzentuiert.

Unter diesen Bedingungen müssen Nothilfe, Wiederaufbau und Entwicklungsmaßnahmen nicht als Kontinuum, sondern als Kontiguum, als gleichzeitige Maßnahmen, gedacht werden. „Linking Relief, Rehabilitation and Development“ – LRRD – lautet das Schlagwort seit der zweiten Hälfte der 1990er Jahre. Der Kontiguum-Ansatz versucht akute Bedürfnisse zu befriedigen und gleichzeitig Strukturen zu schaffen, die die Betroffenen unempfindlicher gegen Notsituationen machen und ihnen helfen, künftigen Krisen vorzubeugen. Die Zahl der Länder, in denen Entwicklungsorganisationen mit einer Mischung aus Nahrungsmittelhilfe in unterschiedlicher Form, Wiederaufbau- und Rehabilitationsmaßnahmen sowie ländlichen Entwicklungsprojekten tätig sind, ist seit den 1990er Jahren stark gewachsen. Besonders solche Länder, in denen in dieser Zeit Entwicklungszusammenarbeit neu gestartet wurde, konnten von den neuen Erkenntnissen profitieren.


Tadschikistan: Entwicklungsorientierte Nothilfe

Ein Beispiel ist Tadschikistan. Dem Land, das 1991 als letzte Teilrepublik der Sowjetunion unabhängig wurde, mangelte es an einer ausgeglichenen Wirtschaftsstruktur, es war auf enge Handelsbeziehungenen mit den anderen Sowjetrepubliken ausgerichtet, in die es bis zur Unabhängigkeit Baumwolle exportierte und aus denen es Nahrungsmittel einführte. Als diese Wirtschaftsbeziehungen zusammenbrachen, kam es zu erheblichen Nahrungsmittelengpässen und in der Folge zu internen bewaffneten Konflikten.

In den ersten Jahren ihrer Arbeit in Tadschikistan seit 1994 konzentrierte die Welthungerhilfe sich vor allem auf Nothilfe- und Rehabilitationsmaßnahmen. Die Nothilfe wird von drei Säulen getragen: Nahrungsmittelhilfe, Sachgüterhilfe (Unterstützung von Sozialeinrichtungen und bedürftigen Personengruppen mit Heizkohle, Winterkleidung, Decken und Seife) sowie Sofort- und Überlebenshilfe für Opfer von Dürren. Doch schon 1996 – nicht zuletzt zur Unterstützung der Landreform, die die Regierung durchführt – erweiterte die Welthungerhilfe ihr Projektportfolio in Tadschikistan um landwirtschaftliche Programme mit den Komponenten Saatgutverteilung, landwirtschaftliche Beratung und Stärkung bäuerlicher Organisation. Die Beratungskomponente ist zweigeteilt: Während der Vegetationsperiode erhalten die Bauern und Bäuerinnen begleitende Beratung, gleichzeitig wird ganzjährig am Aufbau von einheimischen Beratungsdiensten gearbeitet. Ausgewählte Bauernvereinigungen werden mit Informationen über Betriebsplanung und gesetzliche Rahmenbedingungen versorgt und in ihrer Selbstorganisation gefördert. Ziel ist die Stärkung von Privatbauern und Bauernassoziationen, von Kreditprogrammen, die nicht mehr auf Natural-, sondern auf Bankkrediten beruhen, sowie der Aufbau von regionalen landwirtschaftlichen Beratungssystemen, organisiert und finanziert durch Bauernverbände und Behörden. Parallel laufen Food-for-Work-Programme – je nach dem lokalen Bedarf für die Reparatur von Brücken und Straßen, zur Neulandgewinnung, Aufforstung, in den Bereichen Gemüseanbau, Kleintierhaltung und Kleinhandwerk oder zur Instandsetzung der Trinkwasserversorgung und der Abwasserentsorgung. Die Nahrungsmittel für Nothilfemaßnahmen stammen teilweise aus den lokalen landwirtschaftlichen Projekten, was den Import reduziert und die lokalen Märkte stärkt.

Dass Hunger komplexe Ursachen hat, ist heute anerkannt. Internationale Nothilfe und Entwicklungszusammenarbeit stellen sich zunehmend auf diese Erkenntnis ein und setzen auf ganzheitliche Ansätze im Kampf gegen den Hunger. (Wobei in der Geberbürokratie häufig noch das alte Kontinuum-Modell mit seinen strikt voneinander getrennten Kofinanzierungsinstrumenten vorherrscht.) Nahrungsmittelhilfe ist darin ein Element. Die Gefahr, dass sie Teil des Problems wird, das sie beheben will, besteht nur dann, wenn sie unsachgemäß eingesetzt wird. Wenn beispielsweise die Hilfe zum falschen Zeitpunkt kommt, wenn sie die Bedürftigen nicht erreicht oder zuviel Hilfe verteilt wird, wenn die Qualität der Nahrungsmittel ungenügend ist – oder wenn die Hilfe vor allem Exportförderung ist und den Interessen der Geber dient. Nötig ist zudem die Kooperation vor Ort – zwischen lokalen Gemeinschaften und Behörden sowie Weltbank und internationalen Nichtregierungsorganisationen.

Die Entscheidung über die Form der Hilfe sollte freilich bei den Betroffenen liegen. Das ist schon deshalb wichtig, weil terroristische Akteure in Krisenländern Nahrungsmittel- und andere Nothilfe als Instrument westlicher Einflussnahme identifizieren und zunehmend attackieren. Dieser Gefahr lässt sich nur begegnen, indem Nahrungsmittelhilfe in von den Ländern selbst ausgearbeiteten Armutsbekämpfungs- und Ernährungssicherungsstrategien verankert und klar von militärischen Einsätzen getrennt ist.




Literatur:
Deutsche Welthungerhilfe (2004): Mind the Gap. Linking Relief,
Rehabilitation and Development. Bonn



Dr. Jochen Donner
ist Koordinator Politik bei der Deutschen Welthungerhilfe. jochen.donner@dwhh.de