Weniger unerwünschte Nebenwirkungen

[ Von Gerhard Schmalbruch und David J. Walker ]

Soll das Millenniumsziel, Armut und Hunger bis 2015 zu halbieren, verwirklicht werden, bleibt Nahrungsmittelhilfe unverzichtbar. Reformen in der globalen Handels- und Agrarpolitik sind nicht in Sicht, und die Zahl der von Menschen gemachten Krisen und von Naturkatastrophen steigt.

Ein wichtiger Aspekt von Nahrungsmittelhilfe ist, woher sie kommt. Meistens wird sie direkt aus dem Geberland geschickt, doch seit einigen Jahren zeichnet sich ein Trend ab, Nahrungsmittelhilfe lokal zu beschaffen – vorausgesetzt das Land, das die Hilfe benötigt, produziert in einigen Regionen Überschüsse. Eine dritte Möglichkeit besteht darin, die Hilfsgüter in Nachbarländern in der Region zu kaufen (triangular procurement). Die Art der Beschaffung hängt von den Präferenzen und Prioritäten des Gebers ab. Wird Nahrungsmittelhilfe in Warenform geliefert, dann kommt sie normalerweise aus dem Geberland. Wenn ein Geber dagegen finanzielle (Nahrungsmittel-)Hilfe gewährt, dann besteht die Möglichkeit, die Hilfsgüter im Empfängerland oder in der Region zu kaufen.

Nahrungsmittelhilfe in Form von Naturalien aus den Geberländern wird auch weiterhin eine zentrale Versorgungsquelle bleiben, wenn sich andere Möglichkeiten nicht bieten. Die Stimmen mehren sich aber, dass mit Nahrungsmittelhilfe aus Agrarüberschüssen der Geberländer schwerwiegende praktische Nachteile verbunden sind – einmal abgesehen von handels- und agrarpolitischen Bedenken.

Der gravierendste Nachteil ist, dass die Hilfe oft nicht zur rechten Zeit kommt. Nahrungsmittelhilfe wird in der Regel zu einem ganz bestimmten Zeitpunkt gebraucht, etwa nach einer Missernte, oder der Bedarf ist anderweitig zeitlich gebunden, zum Beispiel nach einem Konflikt oder einer Naturkatastrophe. Nahrungsmittelhilfe kam in der Vergangenheit häufig zu spät, weil die Wege zu weit oder die Bürokratie im Geberland zu groß waren. Die Hilfe ist oft nicht da, wenn sie am meisten gebraucht wird. Wenn ihre Ankunft dann mit der Ernte im Land zusammentrifft, kann sie die Marktpreise und das Einkommen von Produzenten und Händlern drücken sowie lokale Bauern abschre-cken, Getreide anzubauen. Außerdem kann die Ankunft von Nahrungsmittelhilfe in Häfen, die mit dem Löschen anderer wichtiger Fracht ausgelastet sind, bestehende Engpässe noch vergrößern. Dazu kommt, dass die Nahrungsmittel aus den Geberländern oft nicht nach dem Geschmack der Empfänger sind. Wie oft schon wurde Weizen geliefert, weil die Geber keine Überschüsse an Hirse oder der Sorte von Sorghum hatten, an die die Empfänger gewöhnt waren.


Sudan – Äthiopien: Regionale Beschaffung in der Praxis

Während Geber wie die USA und Kanada daran festhalten, vor allem Produkte ihrer eigenen Farmer um die Welt zu verschiffen, tendieren andere, wie die Europäische Union und ihre Mitgliedsstaaten, zunehmend dazu, Geld für die lokale und regionale Beschaffung zu geben. Dieser Trend setzte in den 1980er Jahren ein, als Hilfsorganisationen begannen, nach lokalen und regionalen Lösungen für Nahrungskrisen zu suchen, aber erst Mitte der 1990er bekam er an Fahrt. In den vergangenen drei Jahren lag der Anteil von EU-Naturalien an den gesamten Hilfslieferungen der EU-Kommission, die von EuronAid verwaltet werden, bei unter 20 Prozent. Gut 80 Prozent wurden in den Empfängerländern oder ihren Nachbarländern gekauft. Der Ansatz, Hilfsgüter lokal oder regional zu beschaffen, dient dem weiterführenden Ziel, im Sinne fairer Wirtschafts- und Handelsbeziehungen die Lieferbindung in der Entwicklungshilfe aufzuheben. Global haben lokale und regionale Beschaffung freilich eine viel geringere Bedeutung: Ihr Anteil an der weltweiten Nahrungsmittelhilfe liegt aufgrund der Praxis der USA bei unter 10 Prozent (siehe Grafik).

Regionale Beschaffung wird häufig dort praktiziert, wo es bereits etablierte Handelswege und Transportsysteme für Nahrungsmittel gibt. Sind diese Voraussetzungen nicht erfüllt, wird das häufig als Problem gesehen. Ein EuronAid-Projekt am Horn von Afrika zeigt jedoch, dass grenzüberschreitende regionale Nahrungsmittelhilfe auch dann funktioniert, wenn es noch keine bestehenden Handelsrouten gibt.

Die Nahrungsmittelhilfe für Äthiopien kommt normalerweise über Dschibuti. Der Transport in die Hungergebiete kann lang und teuer sein. Es ist nicht ungewöhnlich, dass die Verschiffung nach Äthiopien und die Verteilung an die Empfänger fünfmal so teuer ist wie die Hilfsgüter selbst. Aus logistischer und ökonomischer Sicht gibt es also überzeugende Argumente für den Kauf von Überschüssen in Nachbarländern wie Sudan und die Einfuhr über die Grenze. Allerdings waren die labile Sicherheitslage sowie die schlechten politischen und logistischen Bedingungen lange Zeit ein Hindernis für dieses Vorhaben.

2003 verbesserte sich die Situation. Die sudanesische Regierung kam zu dem Schluss, genug Sorghum-Vorräte zu besitzen, um eine beschränkte Menge aus dem Ostsudan in Mangelregionen im Westen Äthiopiens zu liefern. Die Inititative dazu kam von EuronAid und wurde von den Vertretern der Europäischen Kommission in Khartum und Addis Abeba abgesegnet. Die Verantwortung hatte EuronAid, das Büros in beiden Hauptstädten unterhält. 1144 LKW-Ladungen mit insgesamt 24 387 Tonnen abgepacktem weißen Sorghum wurden von Gedaref in Sudan nach Woretta in Äthiopien transportiert – über eine Entfernung von 445 Kilometern sehr bergiger Straßen.

Für die Empfänger bedeutete das Projekt, nicht monatelang auf ihre Nahrungsmittelhilfe warten zu müssen. Die Zusammenarbeit beider Länder, die Unterstützung durch die Europäische Kommission und die Überwachung durch EuronAid haben es möglich gemacht, die jeweils notwendige Menge an Hilfsgütern ohne Verzögerungen aus den äthiopischen Reserven in Woretta vorzustrecken. Die Vorräte wurden dann nach und nach durch LKW-Transporte aus den sudanesischen Reserven in Gedaref wieder aufgefüllt. Im Sudan wiederum wurde die Menge durch im Land gekauftes Sorghum ersetzt, finanziert durch das Nahrungsmittelhilfe-Programm der EU-Kommission.


Die Vorteile lokaler Beschaffung

Zu den Vorteilen dieses Beispiels regionaler und lokaler Beschaffung gehören unter anderem:

– Die Sorte weißen Sorghums, die im Ostsudan produziert wird, ist das bevorzugte Nahrungsmittel im westlichen Äthiopien und nicht immer auf dem Weltmarkt zu haben.

– Die Beschaffungs- und Transportkosten waren viel niedriger als bei einer vergleichbaren Lieferung von Naturalien aus einem Geberland.

– Die Qualität des gelieferten Getreides war ausgezeichnet – dank der effektiven Qualitätskontrolle durch die Ethiopian Food Security Reserve Administration.

– Für Ernährungssicherung zuständige Vertreter der Europäischen Kommission im Sudan bestätigten, dass die Transaktion keine schädlichen Auswirkungen auf den Sorghum-Markt in Gedaref hatte. Sie stabilisierte die Marktpreise sogar während der letzten zwei Monate des Projekts.

– Die Sorghum-Transporte aus Sudan belebten den Handel in die umgekehrte Richtung mit Waren wie Zement und Kaffee, die für den Rückweg geladen wurden. Einige sudanesische Transportunternehmer schickten ihre Fahrer sogar bis nach Addis Abeba, um Handelspotenziale auszuloten. Auch einige äthiopische LKW-Unternehmen wurden sich der Handelsmöglichkeiten bewusst.

Das Beispiel zeigt, dass lokale und regionale Beschaffung Hilfe beschleunigen kann, weil die Lieferzeiten kürzer sind. Die Transport- und Abwicklungskosten sind niedriger, die Hilfe wird günstiger. Regionale Beschaffung erhöht zudem die Wahrscheinlichkeit, dass Nahrungsmittel geliefert werden, die den Ernährungsgewohnheiten der Empfänger entsprechen. Sie unterstützt die lokale und regionale Landwirtschaft, weil die Ausgaben an lokale Produzenten und Händler gehen. Zusätzlich bringt lokale und regionale Beschaffung den Entwicklungsländern harte Devisen. Insgesamt hat dieser Ansatz das Potenzial, Entwicklung voranzubringen, indem er die lokale Agrarproduktion fördert.

Um die häufigsten Probleme bei lokaler und regionaler Beschaffung – Verzerrung der lokalen Märkte und Warenlieferungen von unzureichender Qualität – zu vermeiden, müssen zwei Bedingungen erfüllt sein. Zum einen muss der Ankauf in Bezug auf Menge, Preis und Zeitpunkt angemessen sein, um Marktverzerrungen zu vermeiden. Die Märkte müssen kontinuierlich beobachtet werden, um mögliche Auswirkungen von Nahrungsmittelkäufen für Hilfslieferungen zu kontrollieren. Denn solche Käufe stellen ebenso einen Markteingriff dar wie die Verteilung von Nahrungsmittelhilfe, die Geberländer von außen in ein Empfängerland einführen.

Zum anderen muss es eine effektive Qualitätskontrolle der gekauften Hilfsgüter geben. Wo das nicht der Fall ist, sind lokale oder regionale Beschaffung keine Alternativen. Um internationale Sicherheits- und Qualitätsstandards für Nahrungsmittel gewährleisten zu können, muss es adäquate Kontrollmechanismen geben, wie sie die Ethiopian Food Security Reserve Administration und die Sudanese Strategic Reserve Authority bieten.


Von Nahrungsmittelhilfe zu Ernährungssicherheit

Befürworter sind davon überzeugt, dass die lokale und regionale Beschaffung von Nahrungsmittelhilfe erheblich zur Verbesserung der Ernährungssicherung und zu nachhaltiger ländlicher Entwicklung beitragen kann. Der Ansatz trägt dazu bei, die Abhängigkeit von Nahrungsmittelhilfe zu lindern und den Übergang zu langfristiger Ernährungssicherung zu schaffen. Viele europäische Geber und die Europäische Kommission befürworten die lokale und regionale Beschaffung von Hilfsgütern – eine Position, die in der EU-Verordnung 1292/96 vom Juni 1996 zur Nahrungsmittelhilfe verankert ist.

Der Kauf von Hilfsgütern im Empfängerland oder der Region bietet die Chancen, lokale Potenziale zu fördern und Abhängigkeiten vom Weltmarkt zu lindern. Der Ansatz muss jedoch durch eine konsequente globale Politik begleitet werden, die der von Hunger bedrohten Bevölkerung in Entwicklungsländern fairen Zugang zu Märkten verschafft.

Nahrungsmittelhilfe wird auch in Zukunft notwendig bleiben. Die aktuelle Diskussion um die Zukunft der Food Aid Convention enthält die Gefahr, dass – mit den besten Absichten – die mengenmäßige Verpflichtung, Nahrungsmittelhilfe zu geben, durch einen politischen Verhaltenskodex ersetzt wird, den niemand essen oder anpflanzen kann. Beides ist notwendig: hungrige Menschen mit Nahrung und anderen Hilfsmitteln in ihrem lokalen Umfeld zu unterstützen und zugleich mittels eines Verhaltenskodexes die Nahrungsmittelhilfe von ihrem negativen Image zu befreien, sie sei nur ein Mittel der reichen Länder zur Beseitigung subventiontierter Überschüsse. Ernährungssicherung steht im Zentrum von Armutsbekämpfung, und Nahrungsmittelhilfe ist ein Teil davon.

David J. Walker
ist Leitender Technischer Berater für Ernährungssicherheit am Natural Resources Institute der University of Greenwich. Er hat 25 Jahre Arbeitserfahrung in der internationalen Nahrungsmittelhilfe.
D.J.Walker@greenwich.ac.uk