„Unser Job ist, uns überflüssig zu machen“

[ Interview mit Susana Rico, WFP-Landesdirektorin Afghanistan ]

Frau Rico, wieviel Nahrungsmittelhilfe hat das WFP im vergangenen Jahr nach Afghanistan geschickt? Und wieviel verteilen Sie zur Zeit?
Im vergangenen Jahr waren es 235 000 Tonnen. Das entsprach rund 8,3 Prozent des geschätzten Getreidebedarfs des Landes. In diesem Jahr rechnen wir mit etwa der gleichen Menge. Das hängt natürlich vor allem davon ab, wie gut die nächste Ernte sein wird, und das kann zur Zeit noch niemand wissen. Ursprünglich waren 320 000 Tonnen geplant, zurzeit gehen wir von 260 000 Tonnen aus. Wir erwarten aber, dass wir wie im vergangenen Jahr am Ende mit etwas weniger auskommen.

Im vergangenen Jahr wurde die WFP-Nothilfeoperation für Afghanistan von einem Wiederaufbauprogramm abgelöst. Was hat sich dadurch in der Praxis verändert?
In Notfällen gehen wir von einem denkbar großen Bedarf aus, um so viele bedürftige Menschen wie möglich zu erreichen. Tatsächlich basierte der Nothilfeeinsatz auf eher dürftigen Informationen. Für 2002 beispielsweise hatten wir rund 500 000 Tonnen eingeplant, am Ende brauchten wir deutlich weniger. Natürlich helfen wir auch im Rahmen des Wiederaufbauprogramms denen, die akut Not leiden, zum Beispiel intern Vetriebenen, zurückkehrenden Flüchtlingen oder der armen Bevölkerung in den Städten. Aber unsere Maßnahmen sind jetzt zielgerichteter, stärker am Bedarf der Gebiete orientiert, in die wir Nahrungsmittel liefern. Zudem sind sie stärker an langfristiger Entwicklung orientiert. „Food for work“ (Nahrungsmittel für Arbeit) zielt beispielsweise darauf ab, dass Gemeinden aus eigener Kraft entwicklungsfördernde Werte schaffen. Die Gemeinden sollen selbst ihren Bedarf anmelden und sagen, was sie im Gegenzug an Arbeitskraft anbieten können.

Im Jahr 2003 war die Ernte in Afghanistan sehr gut. Warum ist weiterhin so viel Nahrungsmittelhilfe nötig?
Natürlich hat die gute Ernte großen Teilen der Bevölkerung geholfen. Für bestimmte Gruppen jedoch, wie etwa Witwen oder Invaliden, bringt ein größeres Nahrungsmittelangebot auf dem Markt keinen unmittelbaren Nutzen, weil sie keine Arbeitskraft anzubieten haben. Zudem leben viele Menschen an Orten ohne Zugang zu Nahrungsmittelmärkten. Diese Leute sind unsere Zielgruppen.

Wie funktioniert das „targeting“ der Hilfe?
Für jede Gemeinde, die um Nahrungsmittelhilfe fragt, wird zunächst geprüft, welchen Bedarf sie hat. Dann wird gemeinsam mit einer Partnerorganisation, in der Regel einer nichtstaatlichen Organisation, ein Projekt ausgearbeitet, von dem die Gemeinschaft langfristig profitieren soll, etwa ein Bewässerungssystem oder eine Wiederaufforstungsmaßnahme. Während der Durchführung kontrollieren wir kontinuierlich die Verteilung der Nahrungsmittel, damit sie auch wirklich die Zielgruppen erreichen.

Das ist bestimmt keine leichte Aufgabe in einem so großen Land wie Afghanistan, besonders mit Blick auf die vielen abgelegenen und nur schwer zugänglichen Gebiete. Wie stellen Sie sicher, dass keine Hilfslieferungen abgezweigt werden?
In Gebieten, die wir mit Hilfslieferungen erreichen, können wir auch die Überwachung gewährleisten. Dort, wo die Sicherheitslage eine direkte Intervention unmöglich macht, helfen uns örtliche NROs oder die Regierung bei der Prüfung des Bedarfs und der Überwachung der Verteilung.

Passiert es, dass diese Partner Hilfslieferungen unterschlagen?
Natürlich. Deswegen müssen wir die Verteilung kontinuierlich überwachen und Teams ausschicken, um mit den Empfängern zu sprechen und sicherzustellen, dass sie die Nahrungsmittel erhalten. Nach den Überwachungsberichten für 2003 können wir davon ausgehen, dass wir in 98 Prozent der Fälle erfolgreich waren.

Sie würden also sagen, dass Korruption kein großes Problem ist . . .
Ich würde sagen, dass Korruption in der Nahrungsmittelhilfe konstant überwacht werden muss. Ich denke aber, sie hat keine große Auswirkung, eben weil wir mit allen Mitteln sicherzustellen versuchen, dass die Hilfe nicht unterschlagen wird.

In anderen Ländern, Äthiopien zum Beispiel, sind Zielgruppen abhängig von Nahrungsmittelhilfe geworden. Wie verhindern Sie das in Afghanistan?
Hauptsächlich dadurch, dass wir die Lieferungen an die Schaffung von entwicklungsfördernden Werten knüpfen. Es gibt keine Nahrungsmittel ohne Gegenleistung, außer in den Camps für intern Vertriebene (IDP-Camps). Und selbst dort versuchen wir, die Hilfe mit Trainingsmaßnahmen zu verbinden, so dass die Menschen sich wenigstens einige grundlegende Fähigkeiten aneignen. Zielgerichtete Nahrungsmittelhilfe dient als Sicherheitsnetz. Wenn andere Formen der Absicherung bestehen, ist Nahrungsmittelhilfe nicht die einzige Lösung. Wenn zum Beispiel hinreichend Arbeitsplätze geschaffen werden, die mehr abwerfen, als die verteilten Waren wert sind, dann wenden sich die Leute schnell den Arbeitsprogrammen zu und befreien sich gewissermaßen aus eigener Kraft von der Nahrungsmittelhilfe.

Im vergangenen Jahr sind die Getreidepreise in einigen Regionen Afghanistans stark gefallen – nach einigen Quellen sogar unter die Produktionskosten. Hat die Nahrungsmittelhilfe zu diesem Rückgang beigetragen?
Zunächst einmal: Im Jahr 2003 ist der Getreideanbau in Afghanistan stark gewachsen. Noch nie zuvor wurde so viel Land kultiviert. Das Argument, Nahrungsmittelhilfe schrecke Bauern vom Weizenanbau ab, greift also nicht. Zudem haben wir den Weizenpreis in den vergangenen zwei Jahren kontinuierlich beobachtet, weil wir ihn als Indikator dafür nehmen, ob unsere Hilfe angemessen ist oder nicht. Nach unseren Erhebungen blieben – abgesehen von ein paar einzelnen Monaten – die Marktpreise in 2002 und 2003 stabil. Natürlich sind die Preise nach der guten Ernte 2003 etwas gesunken, aber nicht signifikant und ganz sicher nicht unter die Produktionskosten.

Im gemeinsamen Lagebericht von WFP und UN-Ernährungsorganisation FAO (Crop and Food Supply Assessment Report) für 2003 heißt es aber, die Weizenpreise seien „stark gefallen“ . . .
Wir haben die Preise weiter beobachtet und der Rückgang war unerheblich. Gemessen am Verhältnis der Produktionskosten zu den Verkaufserlösen (input parity price) war der Preis für Weizen in Afghanistan in den vergangenen zwei Jahren relativ stabil. Wenn man natürlich die Preise von 2002/2003 mit denen während der Dürre in den Jahren davor vergleicht, ergibt sich eine große Differenz. Das liegt aber daran, dass während der Dürre die Preise künstlich hoch waren. Die Weltbank stellt in einem kürzlich vorgelegten Bericht fest, dass zwischen 2000 und Anfang 2003 private Importeure große Mengen Getreide nach Afghanistan eingeführt haben und dass die Nahrungsmittelhilfe in dieser Zeit sich nicht wesentlich auf die Preise auf dem afghanischen Markt ausgewirkt hat.

In den Medien werden immer wieder Bauern zitiert, die sagen, sie könnten nicht mit dem
WFP-Weizen konkurrieren, der auf den Märkten verkauft werde . . .
Sie müssen zwei Dinge bedenken: Erstens verteilen wir nicht nur Weizen. Der WFP-Lebensmittelkorb besteht unter anderem aus Weizen, Reis, Zucker, Hülsenfrüchten, Salz und einer Weizen-Soja-Mischung. Zweitens wird Nahrungsmittelhilfe nicht am Markt gehandelt. Sie wird an Krankenhäuser verteilt, in Form von Keksen an Schulkinder, an IDP-Camps. Möglicherweise setzen manche Empfänger einen kleinen Teil der ihnen zugedachten Hilfe in Geld um, um den Tranport des Rests bezahlen oder andere benötigte Güter kaufen zu können.

Mir wurde erzählt, im vergangenen Jahr – nach der guten Ernte in den nördlichen Provinzen – habe das WFP seine Nährstoff-Kekse auf den lokalen Märkten verkauft, um sie noch vor dem Verfallsdatum loszuwerden. Stimmt das?
Nein, auf keinen Fall. Wir schaffen es kaum, die Nachfrage der Schulen zu befriedigen. Wir kriegen kaum genug Kekse, um das Programm am Laufen zu halten.

Die Hilfsorganisation Christian Aid sagt, WFP-Nahrungsmittelhilfe befördere den Anbau von Opium in Afghanistan . . .
Das sieht zwar wie ein zwingendes Argument gegen Nahrungsmittelhilfe aus, tatsächlich aber ist es wenig hieb- und stichfest. Erstens ist im vergangenen Jahr nicht nur der Mohn-, sondern auch der Weizenanbau gestiegen. Und beim Weizen war das Wachstum sogar noch größer als beim Mohn. Zweitens pflanzen Bauern, die Mohn anbauen, in der Regel auch Weizen zur eigenen Versorgung. Und drittens kann ein Landwirt durch den Mohnanbau sein Einkommen potenziell um den Faktor 28 erhöhen. Aus ökonomischer Sicht ist es gar nicht nötig, dass die Weizenpreise sinken, damit ein Bauer die Entscheidung trifft, Mohn anzupflanzen. Wenn er sich dafür entscheidet, dann tut er das aufgrund einer Vielzahl von Erwägungen, die nicht nur mit dem Preis für Weizen zu tun haben.

Wieviel Getreide für WFP-Hilfslieferungen wird in Afghanistan selbst eingekauft?
Im Jahr 2002 wollten wir 5000 Tonnen auf lokalen Märkten kaufen. Nach sechs Monaten zeigte sich jedoch, dass wir nur 500 Tonnen bekommen konnten. Nach der Rekordernte 2003 haben wir dann erneut gemeinsam mit der Regierung überlegt, ob eine Beschaffung vor Ort sinnvoll wäre. Im Juni 2003 entschied die Regierung sich zunächst dagegen. Sie argumentierte, der vom WFP geplante Ankauf würde letztlich mehr Nachteile für die Bevölkerung bringen, da ein großer Teil der Verbraucher von den leicht gesunkenen Preisen profitiere. Im November 2003 haben wir uns dann jedoch mit der Regierung darauf geeinigt, einen weiteren Versuch zu starten. Vor kurzem haben wir ein Angebot über den Kauf von 10 000 Tonnen Weizen ausgegeben. Ich hoffe wirklich, Afghanistan produziert bald so viel, dass wir mehr im Land kaufen können. Aber dazu müssen sich noch einige Bedingungen ändern. Beispielsweise müssen Bauern und Händler mit internationalen Ausschreibungsverfahren vertrauter werden. Die Möglichkeiten für Lagerung, Verpackung und die Abwicklung von Geschäften müssen besser werden; gleiches gilt für Labore, um die Qualität der Ware zu testen.

Kritiker sagen, das WFP sei zu eng mit der US-Saatgutindustrie verknüpft, um ernsthaft den Kauf von Nahrungsmittelhilfe vor Ort zu fördern . . .
Die USA sind nicht der einzige WFP-Geber . . .

Aber der größte . . .
Nun, für die Afghanistan-Operation stimmt das nicht. Unser größter Geber ist zurzeit Japan, gefolgt von der Europäischen Union und den USA. Einige Länder geben Geld für die lokale oder regionale Beschaffung von Nahrungsmitteln. Soweit möglich, machen wir das auch.

Wieviel Getreide kaufen Sie in Afghanistans Nachbarstaaten?
Im Jahr 2003 waren es 100 000 Tonnen. Das entsprach 40 Prozent der gesamten Menge.

Was halten Sie davon, statt Nahrungsmittel monetäre Hilfe zu liefern?
Wo es sich anbietet, machen wir das. Wir haben uns zum Beispiel mit dem UN-Flüchtlingskommissar darauf verständigt, dass zurückkehrende Flüchtlinge keine Nahrungsmittel mehr, sondern Bargeld erhalten. Nur wer in Gebiete mit unsicherer Versorgungslage zurückgeht, erhält weiterhin Nahrungsmittelpakete. In Afghanistan ist es sehr sinnvoll, den Menschen Geld statt Nahrungsmittel zu geben, vorausgesetzt sie haben Zugang zu Märkten. In abgelegenen Gebieten bevorzugen die Empfänger oft Nahrungsmittelhilfe, weil sie für den Transport von Lebensmitteln vom Markt mehr Geld ausgeben müssten als sie an Hilfezahlungen bekommen. Wir müssen also durch Programme wie „Food for work“ helfen, die Infrastruktur wieder aufzubauen, um diese Kosten zu senken.

Frau Rico, wie lange wird das WFP noch in Afghanistan bleiben müssen?
Der Auftrag des Welternährungsprogramms lautet, sich selbst arbeitslos zu machen. Wo auch immer wir im Einsatz sind: Es ist unser Job, uns überflüssig zu machen. In dieser Hinsicht muss natürlich noch einiges passieren, besonders in einem Land, das auf 23 Jahre Krieg zurückblickt. Wir nutzen Nahrungsmittelhilfe soweit wie möglich als Anreiz zur Schaffung von Vermögenswerten, die Gemeinden helfen, auf eigenen Füßen zu stehen. Aber es gibt weiterhin gefährdete Gruppen sowohl in Städten als auch in ländlichen Gebieten, die nur wenig wirtschaftliche Entwicklungsmöglichkeiten haben. Auch die vielen intern Vertriebenen werden zumindest so lange Unterstützung brauchen, bis sie in ihre Heimatorte zurückkehren. Wie lange wir in Afghanistan bleiben müssen, hängt deshalb weitgehend davon ab, wie schnell sich die allgemeine politische und ökonomische Situation verbessert.

Die Fragen stellte Tillmann Elliesen.