Geld wäre besser

[ Von Tillmann Elliesen ]

In drei spezifischen Situationen gibt es keine Alternative zu Nahrungsmittelhilfe: Erstens, es wird nachweisbar zu wenig Nahrung produziert, oder die Märkte versagen, so dass Hungernde keinen Zugang zu Nahrungsmitteln haben, obwohl sie dafür bezahlen könnten. Zweitens, ein Krisengebiet ist von der Außenwelt abgeschnitten und letztlich nur durch Nahrungsmittelhilfe aus der Luft erreichbar. Drittens, die Geber sind nicht in der Lage (oder nicht bereit), Hilfe in einer anderen Form zu leisten. Auf Afghanistan trifft keine dieser drei Bedingungen zu; die Lage hat sich seit den Dürrejahren 1999 bis 2001 deutlich verbessert. Deshalb wäre es besser, die Geber leisteten verstärkt finanzielle Hilfe, statt die bedürftige Bevölkerung weiter mit Nahrungsmitteln zu versorgen. Zu diesem Ergebnis kommt eine von der EU-Kommission finanzierte Studie, die der afghanischen Regierung Hilfestellung beim Umgang mit Nahrungsmittelhilfe geben soll.

Zu diesem Zweck haben die beiden Autoren Hansjörg Neun und Anthony Fitzherbert die Versorgungslage und die Praxis der internationalen Nahrungsmittelhilfe in Afghanistan im Frühsommer 2003 drei Monate lang unter die Lupe genommen. Viele ihrer Ergebnisse betreffen das Instrument Nahrungsmittelhilfe generell und nicht nur die Situation in Afghanistan. Einer ihrer zentralen Einwände gegen Nahrungsmittelhilfe lautet, dass sie viel zu teuer ist. Demnach entfällt rund die Hälfte der Gesamtkosten für die derzeit laufende Afghanistan-Operation des World Food Programme (WFP) auf den Transport der Hilfsgüter und andere Logistik. Unterm Strich kostet jede Tonne WFP-Weizen 330 Dollar. Zum Vergleich: Die afghanischen Marktpreise für Weizen lagen Anfang Mai laut WFP bei etwa 170 Dollar. Angesichts dieser Differenz und des „pulsierenden kommerziellen Marktes“ in Afghanistan wäre es nach Ansicht der Autoren wesentlich effizienter, Bedürftige mit Geld statt mit Nahrungsmitteln zu versorgen.

Ein weiterer zentraler Kritikpunkt der Studie lautet, dass das WFP dazu neige, den Bedarf an Nahrungsmittelhilfe zu hoch einzuschätzen, weil es von zu niedrigen Ernteerträgen ausgehe. So sei man 2002 von zwei Tonnen Weizen pro Hektar und einem daraus errechneten landesweiten Defizit von knapp 1,4 Millionen Tonnen ausgegangen. Tatsächlich seien aber eher drei Tonnen pro Hektar geerntet worden, wodurch sich das rechnerische Defizit auf gut 350 000 Tonnen verringert habe. Ein weiterer Unsicherheitsfaktor sei die Bevölkerungszahl, zu der es in Afghanistan nur stark schwankende Angaben gibt (zwischen 20 und 28 Millionen). Durch die Veränderung der Bevölkerungszahl in der Bedarfsermittlung um nur eine Million steige oder sinke das errechnete Getreidedefizit um 170 000 Tonnen. Das größte Problem sehen die Autoren indes darin, dass die Hilfsorganisationen zu sehr darauf fixiert sind, Nahrungsmitteldefizite zu identifizieren, und nicht die gesamte soziale Situation der Zielgruppen in den Blick nehmen. Das habe in der Vergangenheit dazu geführt, dass die ökonomische Lage der Hilfeempfänger tendenziell zu schlecht eingeschätzt worden sei. Inzwischen habe das WFP die Bedarfsermittlung deutlich verbesert, heißt es aus der EU-Kommission. Insgesamt bescheinigt die Studie der ländlichen Bevölkerung in Afghanistan eine hohe Widerstandsfähigkeit: „Das Land und das Klima fördern Diversität, und der Markt ist selbst unter den schwierigsten Bedingungen noch niemals vollständig zusammengebrochen.“


Probleme mit Food for work

Zweifel bekunden die Autoren auch an der WFP-Strategie, Nahrungsmittelhilfe mit dem Aufbau langlebiger entwicklungsfördernder Werte zu verknüpfen. Food-for-work-Projekte, die das erreichen sollen, seien dazu wenig geeignet, denn mit Nahrungsmitteln könne letztlich nur niedrig qualifizierte Arbeit entlohnt werden. Um hochwertige Güter zu schaffen, seien Fachkräfte nötig, und die müssten mit Geld bezahlt werden. Zudem sei auch in Afghanistan zu beobachten, dass die Einführung von Food for work den Willen und die Fähigkeit zur Selbsthilfe unterminiere, so dass „Gemeinschaften jetzt erwarten, dass sie für Arbeit bezahlt werden, die sie über Jahrhunderte ohne Entlohnung geleistet haben“.

Dagegen verteidigen die Autoren die Nahrungsmittelhilfe gegen den Vorwurf, sie wirke sich schädlich auf die Märkte in Afghanistan aus. Aus einer Befragung von über 250 Händlern schließen sie, dass offenbar nur wenig Hilfe in den Handel gelange und dass dort, wo Hilfsgüter verkauft würden, dies kaum die Preise beeinflusse. Ein viel größeres Problem seien die hohen kommerziellen Getreideimporte aus den Nachbarländern nach Afghanistan, die nach Schätzungen ein Mehrfaches der jährlichen Nahrungsmittelhilfe betragen. Diese Importe seien zwar wichtig, um Defizite in der heimischen Produktion auszugleichen, doch seien afghanische Bauern gegenüber der Konkurrenz im Nachteil, weil in Nachbarländern wie Pakistan, Kasachstan oder Iran der Getreideanbau subventioniert werde. Der afghanischen Regierung empfehlen die Autoren, den zumeist illegalen grenzüberschreitenden Getreidehandel stärker zu kontrollieren.

Der Bericht bestätigt überdies das Argument der WFP-Länderdirektorin für Afghanistan, Susana Rico (siehe Seite 242), dass die Nahrungsmittelhilfe keinen Einfluss auf den Opiumanbau hat: „Ob nun Nahrungsmittelhilfe geleistet wird oder nicht – der Preisunterschied zwischen Opium und Weizen ist jenseits jeglicher ökonomischen Vergleichbarkeit, selbst wenn man den Preis für das Stroh mitberücksichtigt und den für das Korn verdoppelt.“

Die wichtigste Empfehlung der Studie an die afghanische Regierung lautet, eine umfassende politische Strategie der Ernährungssicherung zu entwerfen und die Rolle von Nahrungsmittelhilfe darin zu definieren. Laut EU-Kommission arbeitet die Regierung derzeit an einer solchen Strategie und wird darin von der Weltbank unterstützt. Wesentlich für die Ernährungssicherung in Afghanistan (wie auch anderswo) sei es, die Märkte zu beleben und den Zugang zu ihnen zu verbessern. So sei zum Beispiel denkbar, private Händler für die Verteilung von Nahrungsmitteln zu bezahlen. Das könne sich positiv auf lokale Märkte auswirken und zugleich die Kosten der Hilfe senken. Bei allen Maßnahmen, die auf den Kauf von lokalem Getreide für Hilfslieferungen setzen, müsse aber bedacht werden, dass von den zu erwartenden Preissteigerungen in erster Linie einige wenige große Händler profitieren würden. „Es ist deshalb wichtig hervorzuheben, dass die effizienteste Form der &Mac226;lokalen Beschaffung‘ dann vorliegt, wenn die afghanischen Verbraucher genügend Kaufkraft haben, um sich mit dem zu versorgen, was sie jeden Tag brauchen.“

Assistance to the Transitional Authority of the Islamic State of Afghanistan to Elaborate Policy Guidance Regarding Food Aid Utilisation in Afghanistan. Final Report, 2 Vols., October 2003