[ Fünf Jahre HIPC-II-Initiative ]

Trickserei bei der Entschuldung

Im Juni 1999 erweiterten die in der G7 zusammengeschlossenen sieben größten Industrieländer auf ihrem Kölner Gipfel die Entschuldungsinitiative für hoch verschuldete arme Länder (HIPC). HIPC II sollte mehr Länder erreichen, und diese sollten stärker und schneller vom Schuldenerlass profitieren. Doch die Bilanz nach fünf Jahren ist ernüchternd: HIPC II hat die erhoffte Erleichterung nicht gebracht.

Zwar verweisen die internationalen Gläubiger auf rund 30 Milliarden US-Dollar, die den HIPC-Ländern bereits erlassen wurden und mit denen in einigen Ländern Reformen wie die Streichung von Schulgebühren oder die Erhöhung der Ausgaben im Gesundheitsbereich finanziert worden seien. Dennoch: Das Schuldenproblem ist heute gravierender als je zuvor. Es zeigt sich zum einen, dass die Hoffnungen, die an HIPC II geknüpft waren, auf viel zu optimistischen Annahmen zur wirtschaftlichen Entwicklung in den Schuldnerländern gründeten. Zum anderen wollen die Gläubiger von einigen ihrer Zusagen auf dem Kölner Gipfel heute nichts mehr wissen. Anlass zur Sorge bietet schließlich, dass der Trend in der Entschuldungsdebatte seit einiger Zeit dahin geht, die Fortschritte durch HIPC II wieder rückgängig zu machen.

Von den 42 offiziell für die Initiative qualifizierten Ländern, die mehrheitlich in Subsahara-Afrika liegen, wurden bisher 13 entschuldet. Weitere 14 haben den so genannten „Entscheidungszeitpunkt“ (decision point) erreicht. Das heißt, sie haben die verbindliche Zusage der Gläubiger, dass ihre Schulden gestrichen werden, sobald sie die Bedingungen des Internationalen Währungsfonds (IWF) erfüllt und damit den „Abschlusszeitpunkt“ (completion point) erreicht haben. Die bisher insgesamt gewährte oder zugesagte Erlasssumme in Höhe von 53 Milliarden Dollar entspricht etwa einem Viertel der gesamten Auslandsschulden aller HIPC-Länder.

Dreh- und Angelpunkt der Initiative ist die Zielgröße einer als tragfähig geltenden Auslandsverschuldung in Höhe von maximal 150 Prozent der jährlichen Exporteinnahmen; für eine kleine Gruppe von Ländern gilt alternativ ein Schuldenstand in Höhe von höchstens 250 Prozent der gesamten Staatseinnahmen als tragfähig. Diese Zielgrößen spiegeln einen politischen Kompromiss zwischen einerseits der Notwendigkeit, über die Kriterien der alten HIPC-Initiative (200-250 Prozent der Exporterlöse beziehungsweise 280 Prozent der Staatseinnahmen) hinauszugehen, und andererseits einer maximalen Erlasssumme, die die Gläubigerländer meinten gerade noch finanzieren zu können. Es gibt keine plausible Begründung dafür, dass genau bei 150 Prozent der Export- beziehungsweise 250 der Staatseinnahmen ein noch tragbarer sich in einen nicht mehr tragbaren Schuldenstand verwandelt. Dennoch gab es seit dem Kölner G7-Gipfel einen informellen Konsens zwischen Regierungen und nichtstaatlichen Organisationen, dass es Sinn mache, die damals zugesagten Erlasse zu verwirklichen. Die im Grunde willkürlich festgelegten Tragfähigkeitsgrenzen waren auch für die internationale Entschuldungskampagne als Zwischenziele akzeptabel, hatte die Weltbank doch vorhergesagt, dass die meisten Länder diese Grenze sogar weit unterschreiten würden.

Für diesen Optimismus der Weltbank gab es zwei Gründe: Erstens hatten die bilateralen Gläubiger versprochen, nach dem Abschlusszeitpunkt zusätzlich zu der multilateral ausgehandelten Entschuldung auf bilateraler Ebene weitere Schulden zu erlassen. Insbesondere sollten alle noch bestehenden Entwicklungshilfeschulden gestrichen werden. Zweitens ging die Weltbank in ihren Hochrechnungen von außergewöhnlichen Wachstumserfolgen in den entlasteten HIPC-Ländern aus. Heute ist davon freilich keine Rede mehr. Selbst die Weltbank räumt inzwischen ein, dass etwa die Hälfte der HIPC-Länder die Tragfähigkeitsgrenze nicht erreichen oder sofort nach der Entschuldung wieder deutlich überschreiten wird. Der Grund: Nachdem sich die Euphorie des Kölner Gipfels erst einmal gelegt hatte, setzten die Gläubiger als bestimmende Kräfte in Weltbank und IWF alles daran, die Gipfelbeschlüsse für sich selbst möglichst billig zu rechnen.


Rechenspiele nach dem Kölner Gipfel

So prognostizierte die Weltbank nach dem Kölner Gipfel eine – auch aus Sicht der Entschuldungskampagne akzeptable – Schuldendienstquote von durchschnittlich acht Prozent der jährlichen Exporteinnahmen. Dabei ging sie jedoch von unrealistisch hohen Exporten der HIPC-Länder aus. Sinnbild für diese bewusste Fehlkalkulation waren die V-förmigen Kurven der Weltbank, nach denen der bisherige Trend fallender Exporteinnahmen sich schon bald auf wundersame Weise in sein Gegenteil verkehren würde. Auf diese Weise rechnete die Weltbank die Schuldendienstquote künstlich klein. Nach heftiger Kritik revidierte sie freilich ihre optimistischen und häufig unbegründeten Annahmen über die Exporteinnahmen der HIPC-Länder. Beim Gipfeltreffen im kanadischen Kananaskis im Jahr 2002 gestanden die G7-Länder zu, dass ihre Prognosen zu hoch und die daraus abgeleiteten Erlasssummen zu niedrig angesetzt waren.
Als Konsequenz boten sie den betroffenen Ländern ein „topping up“ (Aufstockung) des Erlasses an. Diese Aufstockung wird aber nur in begründeten Ausnahmefällen gewährt: Das Schuldnerland muss nachweisen, dass externe Einflüsse wie Naturkatastrophen oder fallende Rohstoffpreise seine wirtschaftlichen Aussichten verschlechtert haben. Diesen Nachweis zu führen, dürfte einigen Schuldnerländern nicht schwer fallen. Der politische Trick der Gläubiger besteht indes darin, jeden anderen Grund für das Ausbleiben der prognostizierten Entwicklung von vornherein auszuschließen. Dass die Hochrechnungen der Bank nichts anderes gewesen sind als der Versuch, die Entschuldung möglichst billig zu rechnen, wird auf diese Weise vertuscht. Die Vernebelung des Täuschungsmanövers erscheint sogar als großzügige Anpassung des Schuldenerlasses an sich verschlechternde Rahmenbedingungen. An den V-förmigen Kurven in den Weltbank-Dokumenten hat sich dadurch übrigens nichts geändert, außer dass der Wendepunkt von fallenden zu steigenden Exporteinnahmen auf einen späteren Zeitpunkt datiert wird und der prognostizierte Anstieg etwas weniger steil ausfällt.

Ein zweiter Grund dafür, dass sich die Erwartungen an HIPC II nicht erfüllt haben, besteht darin, dass kein zusätzlicher bilateraler Schuldenerlass gewährt wurde. Auf dem Kölner G7-Gipfel hatten die meisten Gläubiger zugesagt, über den multilateral vereinbarten Erlass hinaus auf alle bilateralen Forderungen an die HIPC-Länder zu verzichten. Nur so wäre die niedrige Schuldendienstquote von acht Prozent überhaupt erreichbar gewesen. Doch bereits bei der Entschuldung Ugandas im Jahr 2000 wurden die bilateralen Leistungen lediglich in den multilateralen Erlass hineingerechnet und nicht zusätzlich gewährt. Dadurch kommt der bilaterale Verzicht nicht den Schuldnerländern, sondern Weltbank und IWF zugute, die ihren Beitrag zur Erreichung der Tragfähigkeitsgrenze entsprechend verringern können. Die Belastung des Schuldnerlandes hingegen wird anders als versprochen um keinen zusätzlichen Cent kleiner.


Manipulation durch Barwertberechnung

Drittens bietet die so genannte Barwertberechnung den Gläubigern Manipulationsmöglichkeiten. Ver- und Entschuldung werden auf der Grundlage des auf den „Entscheidungszeitpunkt abgezinsten Barwerts“ aller Schulden eines Landes berechnet. Der Barwert ist die Summe aller Schuldendienstverpflichtungen eines Landes (Tilgung und Zinsen), verringert (abgezinst) um einen Referenzzinssatz, der sich an den Marktzinsen orientiert. Der Nennwert der Verschuldung eines HIPC-Landes zum Entscheidungszeitpunkt verschleiert, dass ein Teil dieser Schuld zu konzessionären Bedingungen aufgenommen wurde. Die Differenz zwischen Marktzins und tatsächlich zu leistenden Zinszahlungen, um die der Barwert sich verringert, entspricht dem Zuschusselement in der Gesamtverschuldung. Durch die Berechnung des Barwerts sollen bei der Verteilung der Entschuldungsbeiträge also die unterschiedlichen Konditionen (Zinssatz, Laufzeit) berücksichtigt werden, zu denen die einzelnen Gläubiger ihre Kredite vergeben haben.

Da für die Höhe des Erlasses nach den HIPC-Regeln der Barwert der Verschuldung maßgeblich ist, hängt alles vom Referenzzinssatz ab, der der Berechnung des Barwerts zugrunde gelegt wird. Je höher dieser angesetzt wird, umso geringer sind Barwert und folglich auch Erlassbetrag – was der Manipulation Tür und Tor öffnet. So wurde im derzeit aktuellen Fall des Staates Niger bei der erneuten Berechnung des Barwerts zum Abschlusszeitpunkt ein deutlich niedrigerer Referenzzinssatz zugrunde gelegt als vor zwei Jahren zum Entscheidungszeitpunkt, weil mittlerweile die Marktzinsen gesunken sind. Entsprechend höher ist der Barwert der Schulden heute, so dass ein zusätzlicher Erlass in Höhe von rund einem Drittel der bisher vorgesehenen Summe notwendig ist, um das Land unter der Tragfähigkeitsgrenze zu halten. Selbst deutsche Ministerien streiten sich inzwischen darüber, ob diese Art von Mathematik der Glaubwürdigkeit der Gläubiger nicht eher abträglich ist.
Schuldentragfähigkeit neu definiert

Inzwischen erweist sich die Neu-Interpretation der HIPC-Initiative als Strategie, um in Köln gemachte Zusagen stillschweigend zurückzunehmen. So hat zu Beginn dieses Jahres im IWF eine Diskussion um den Begriff „Schuldentragfähigkeit“ begonnen, wie sie nichtstaatliche Organisationen seit Jahren fordern, aber nie haben durchsetzen können. Bislang hatten Weltbank und IWF stets darauf beharrt, die Entlastungsziele unter HIPC seien der Weisheit letzter Schluss. Bei der Frühjahrstagung im April in Washington wurde im IWF-Gouverneursrat und seinen Ausschüssen nun eine Vorlage des IWF-Stabes diskutiert, in der die tragfähige Verschuldung von Niedrigeinkommensländern deutlich höher angesetzt wird als bislang im Rahmen der HIPC-Initiative. Begründet wird dies unverhohlen damit, für die Zusagen des Kölner G7-Gipfels fehle schlichtweg das Geld. Der Treuhandfonds, aus dem der Schuldenerlass der multilateralen Geber gegenfinanziert wird, um diesen Institutionen den Buchverlust zu ersparen, ist leer.

Also wird pragmatisch die Latte für die Gläubiger niedriger gelegt. Das IWF-Papier interpretiert die Tragfähigkeitsgrenze von 150 Prozent der jährlichen Exporteinnahmen einfach als ein „Sicherheitspolster“, das über die scheinbar ausreichende Reduzierung des Schuldenstandes auf 200 bis 250 Prozent der Exporte hinaus vereinbart worden sei. Diese Umdefinition der seit Köln geltenden Tragfähigkeitsgrenze in ein „Sicherheitspolster“ bringt die Gläubiger in eine angenehme Position: Die meisten Länder, die den Entscheidungszeitpunkt hinter sich haben, werden in absehbarer Zukunft einen Schuldenstand zwischen 150 und 200 Prozent ihrer Exporte aufweisen, die bisherige Grenze also überschreiten. Wird die Grenze wieder auf bis zu 250 Prozent angehoben, können die Gläubiger dieses Ergebnis dennoch als Erfolg verbuchen. Mehr noch: Dass der Erlass den Schuldenstand unter die neue, wieder angehobene Tragfähigkeitsgrenze drückt, können sie sogar als Akt besonderer Großzügigkeit verkaufen. Und das ohne einen Cent zusätzlicher Kosten.

Die Frage, was genau eine tragfähige Verschuldung ist, wird in den kommenden Monaten der Dreh- und Angelpunkt der Diskussion um den Fortgang der Entschuldungsinitiative sein. Das IWF-Papier ermittelt mit Hilfe einer methodisch fragwürdigen Regressionsanalyse Grenzwerte, die etwas oberhalb der aktuellen HIPC-Tragfähigkeitskriterien liegen. Zu begrüßen ist, dass diese Diskussion nicht auf die HIPC-Ländergruppe beschränkt bleibt, sondern für alle Niedrigeinkommensländer gelten soll. Problematisch ist dagegen der Versuch, die Frage nach der Schuldentragfähigkeit von der Frage nach einem Schuldenerlass abzukoppeln. Das Stabspapier versteht sich als „vorwärts gewandter Ansatz“ – soll heißen: Die neuen Parameter sollen die künftige Kreditvergabe beziehungsweise Kreditaufnahme anleiten, nicht jeoch die Streichung von untragbaren Altschulden.


Mehr Entwicklungshilfe ist nötig

Die Warnung vor den Folgen einer Neuverschuldung von Ländern mit zweimaliger HIPC-Entschuldung ist zwar wichtig. Doch geholfen ist den armen Ländern nicht, solange ihnen nicht gesagt wird, woher sie die konzessionären Mittel und Zuschüsse denn nehmen sollen, um künftig ihre Zahlungsbilanzdefizite und fiskalischen Lücken zu schließen. Der Ratschlag der Frühjahrstagung von Weltbank und IWF, man möge doch nicht blindlings in die nächste Schuldenfalle tappen, wäre erheblich glaubwürdiger gewesen, wenn er mit einer deutlichen Aufstockung der Entwicklungshilfe und der Zusage verbunden gewesen wäre, die Trickserei bei der HIPC-Initiative zu beenden. Die wirksamste Form der Entwicklungsfinanzierung ist noch immer der konsequente Erlass von nicht einbringbaren Altforderungen.

Literatur und Links:

Romilly Greenhill, Elena Sisti: Real Progress Report on HIPC.
London, Jubilee Research 2003
erlassjahr.de (Hg.): Handbuch Entschuldung fair ändern.
Düsseldorf 2003
http://www.erlassjahr.de; http://www.jubileeresearch.org;
http://www.debtchannel.org; http://www.worldbank.org/hipc