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Nutzergebühren – nötig, aber nicht hinreichend
Global Governance und biologische Vielfalt
06/2006
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[ Nutzergebühren ]
Nötig, aber nicht hinreichend
Die Entwicklungspolitik steht vor einem Dilemma. Soll die ärmere Bevölkerung mit Gütern wie Wasser oder elektrischem Strom versorgt werden, darf sie finanziell nicht übermäßig belastet werden. Anderseits müssen Kosten gedeckt, die langfristige Verfügbarkeit gesichert und Verschwendung verhindert werden. All das macht Nutzergebühren notwendig. Für die Nachhaltigkeit sind aber weniger die Nutzergebühren, sondern ist vor allem die Einbindung der Armen in Wachstumsprozesse entscheidend.
[ Von Philipp Lepenies und Armin Bauer ]
Kaum ein Gut ist politisch so brisant wie Wasser. Seine Nutzung gilt als Menschenrecht. Der Wert von sauberem Trinkwasser und funktionierenden Abwassersystemen für den Einzelnen und die Gesellschaft sind unumstritten. Wasser ist ein meritorisches Gut, an dessen individueller Bereitstellung Allgemeininteresse besteht, weil es die Lebensqualität der Nutzer so sehr steigert, dass gesellschaftliche Probleme (etwa Krankheiten) gemindert werden. Deshalb ist Wasserversorgung vielfach auch Gegenstand der Sozialpolitik.
Allerdings ist die Bereitstellung von Wasser entwicklungspolitisch nur dann sinnvoll, wenn sie auf Dauer gelingt. Folglich müssen die Kosten für Investition und Betrieb auf lange Sicht gedeckt werden. Der Preis für das Gut „Wasser“ sollte die finanziellen, technischen und ökologischen Kosten reflektieren und der Verschwendung vorbeugen. Es spricht also einiges für Nutzergebühren. Arme sollten daher zahlen – sofern sie das nicht übermäßig belastet.
Damit dies nicht geschieht, gilt die internationale Faustregel, dass arme Haushalte bereit sein sollten, fünf Prozent ihres Einkommens für Wasser auszugeben. Dabei muss man sich vergegenwärtigen, dass Frauen und Kinder im ländlichen Raum bereits oft viel Zeit und Kraft aufwenden, um Wasser herbeizuschaffen. Die Bewohner städtischer Elendsviertel bezahlen sogar häufig vergleichsweise viel Geld für Wasser von informellen Versorgern – mehr als „normale Versorgungstarife“ kosten würden. Nutzergebühren müssen daher gar nicht so stark belasten, wie es zunächst den Anschein hat. Die Alternativen sind bisweilen teurer.
Gemessen an der Fünf-Prozent-Quote sind Arme in Lateinamerika am ehesten in der Lage, kostendeckende Tarife zu zahlen. In Ostasien wäre dagegen nach Weltbankdaten (2005) ein Fünftel der Haushalte nicht dazu fähig. In Indien und Afrika gilt das sogar für ein Drittel. Je nach Region ist es also nicht möglich, dass Arme Vollkosten deckende Nutzergebühren tragen. Wenn jedoch die Kosten durch die Gebühren nicht gedeckt werden, stellt sich die Frage, wie man trotzdem die Zahl der mit Wasser versorgten Armen nachhaltig erhöhen kann – denn darauf kommt es entwicklungspolitisch schließlich an.
Um denjenigen, die keine kostendeckenden Tarife zahlen können, die lebensnotwendige Nutzung von sauberem Wasser zu ermöglichen, bedient man sich klassischerweise der Tarifsubvention. Dabei wird die Grundversorgung bezuschusst. Tarife werden dabei häufig zwischen Industrie und Haushalten differenziert, wobei die Industrie den individuellen Konsum quersubventioniert.
Arme werden durch Subventionen allerdings oft nicht wie gewünscht erreicht. Der Hauptgrund ist, dass Subventionen nicht automatisch zu Netzerweiterungen führen. Die grundsätzliche Frage ist daher, ob Arme überhaupt Zugang zu Wasser haben, und wie denen, die das nicht haben, Zugang verschafft werden kann. In Afrika sind die Zugangsraten besonders schlecht, in Osteuropa fast flächendeckend. Das macht jeweils eine andere entwicklungspolitische Herangehensweise notwendig.
Es gibt eine Reihe von Möglichkeiten, mehr Arme zu erreichen:
– Statt jeden Haushalt einzeln zu versorgen, kann es sinnvoll sein, kollektive Zapfstellen einzurichten. Das gilt beispielsweise für Dörfer oder urbane Slums. Die Bevölkerung wird dann in Nutzergruppen organisiert, die Verantwortung für die Zapfstelle übernehmen.
– Mikrofinanzkredite sind ein nützliches Instrument, das es Verbrauchern erlaubt, sich den Anschluss an Versorgungssysteme zu leisten. Es dient auch dazu, bauliche Veränderungen zu finanzieren, die nötig sind, um beispielsweise Häuser an Abwassersysteme anzubinden.
– Zahlungsmodalitäten können an die Einkommensströme der Nutzer angepasst werden. Das ist hilfreich, wenn beispielsweise bei Landwirten Einnahmen saisonal schwanken.
– Modernisierung und Effizienzverbesserung der Versorgungsnetze können Kosten reduzieren und Netzerweiterungen finanzieren. Die Betriebskosten von Wassergesellschaften lassen sich so häufig mit Quoten bis zu 30 Prozent reduzieren. Systemverluste von 40 bis 60 Prozent sind derzeit leider nicht ungewöhnlich.
– Verbrauchskosten werden ebenfalls gesenkt, wenn Versorger ihre Kapazitäten besser auslasten, ihr Personal effizienter einsetzen und das Inkassowesen auf Vordermann bringen.
– Die Weltbank diskutierte 2004 im World Development Report die Idee, Armen direkte Geldleistungen zu gewähren, um ihre Kaufkraft zu stärken. Dann, so die Idee, könnten sie als Kunden Angebote der leistungsfähigsten Wettbewerber in Anspruch nehmen und so dafür sorgen, dass Dienste optimiert werden. Dieses Verfahren würde eine Abkehr von den bisher praktizierten Preissubventionen oder direkten Zuschüssen an Betreibergesellschaften bedeuten. Allerdings sind solche Transfermodelle in der Praxis schwer durchführbar.
Externe Hilfe
Auch bei einer höheren Zahl der versorgten Armen müssen jedoch die Kosten des gesamten Systems gedeckt werden. Ist das nicht durch Gebühren, Quersubventionierung und Effizienzverbesserungen möglich, muss die Finanzierungslücke extern gestopft werden – beispielsweise durch den Staat. Die meisten Partnerländer können dies jedoch aufgrund mangelnder Haushaltsmittel und ineffizienter öffentlichen Strukturen noch nicht aus eigener Kraft. Sie sind auf internationale Unterstützung angewiesen.
Gerade aufgrund der durchwachsenen Erfahrung mit der Tarifgestaltung in den Zielländern ist die internationale Entwicklungszusammenarbeit schon lange dazu übergegangen, der Sektorpolitik stärkeres Gewicht beizumessen. Dabei geht es nicht nur um die Unterstützung breit angelegter Reformen, sondern auch um von mehreren Gebern gemeinschaftlich finanzierte Programme mit stärkerer Armutsorientierung. Hervorragende Erfahrungen haben die deutschen Partner damit beispielsweise in der tansanischen Stadt Tanga gemacht (Hartmann, 2006).
Fraglich ist aber, ob und – und wenn ja – wie lange Geber laufende Kosten mitfinanzieren sollen. Falsche Anreizsysteme müssen vermieden werden, durch die das Partnerland sich der finanziellen Unterstützung der EZ sicher ist, ohne eigene Strukturen verbessern zu müssen. Langfristig müssen die Partner daher auch durch Entwicklungszusammenarbeit in die Lage versetzt werden, ihre Eigenfinanzierungskapazität zu verbessern.
Der neuen entwicklungspolitischen Leitlinie, die international unter dem Begriff Pro-Poor Growth (PPG) bekannt geworden ist, kommt dabei eine Schlüsselrolle zu. Entwicklungspolitisch bedeutet dies:
– Die stärkere Förderung produktiver Fähigkeiten und Potentiale der Armen (etwa durch Investitionen in armutsorientierte Infrastruktur, Landwirtschaft und Mikrofinanz),
– die Unterstützung von politischen Strategien, die Arme produktiv in Wachstumsprozesse einbeziehen (Bildung, Sektorreformen, soziale Sicherung) und
– die aktive Förderung von Wachstumssektoren bei gleichzeitiger fairer und armutsorientierter Umverteilung der Erträge durch das Steuersystem.
Nur wenn die Komponenten Nutzergebühren, Sektorpolitik und aktives Pro-Poor Growth zusammenwirken, kann das anfänglich angesprochene Dilemma gelöst werden. Die Diskussion, ob Arme Nutzergebühren zahlen sollen oder nicht, greift entwicklungspolitisch zu kurz. Nutzergebühren sind notwendig. Hinreichend für die Nachhaltigkeit sind sie jedoch nicht. Wichtig ist es daher zu überlegen, was entwicklungspolitisch zusätzlich getan werden kann, damit Arme gleichzeitig mehr Einkommen erzielen.
Dr. Philipp Lepenies
ist Ökonom in der Strategieabteilung der
KfW Entwicklungsbank.
philipp.lepenies@kfw.de
Dr. Armin Bauer
ist ebenfalls Ökonom in der Strategieabteilung der KfW Entwicklungsbank.
armin.bauer@kfw.de
Literatur:
Hartmann, Jörg, 2006: Das Modell Tanga, in E+Z, Vol. 47, März, 106 - 09
Weltbank, 2004: Making Services Work for the Poor. World Development Report. Washington: World Bank.
Weltbank, 2005: Water, Electricity, and the Poor: Who Benefits from Utility Subsidies? Washington: World Bank.
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